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O SUS: Evolução, 
Organização e 
Legislação
Gabriela de Melo Kohns
O SUS: Evolução, 
Organização e Legislação
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Objetivos da Aprendizagem
Ao final do conteúdo, esperamos que você seja capaz de:
• conhecer a política e os programas de saúde no Brasil republicano; 
• relacionar a trajetória das políticas de saúde no Brasil com o modelo de saú-
de vigente;
• especificar o contexto em que o Sistema Único de Saúde foi criado;
• compreender os princípios do SUS, bem como seus objetivos e conceitos 
teóricos;
• reconhecer os objetivos e áreas prioritárias do Pacto pela Vida em defesa do 
SUS;
• contextualizar a organização dos pactos nas três esferas em que se organizam.
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Políticas de Saúde no Brasil
Durante o período colonial, as políticas de saúde pública no Brasil eram praticamente 
inexistentes. Todavia, com a Proclamação da República em 1889, o país passou 
por uma série de mudanças estruturais; e a então recente abolição da horrenda 
escravatura fez com que a demanda por mão de obra braçal aumentasse, incitando 
a imigração em massa, sobretudo de europeus. 
As políticas de saúde pública no Brasil funcionaram, sobretudo, 
no formato de campanhas por volta de até 1930, fase que ficou 
conhecida como campanhista. O sistema dessa época era 
parcialmente voltado para questões de saúde que afetavam a 
população, mas essencialmente motivado por conveniências de 
ordem econômica. Entre os avanços desse período, há a criação 
de escolas de enfermagem, laboratórios públicos direcionados 
para a pesquisa e centros de saúde. A saúde individual continuou 
semelhante à do período imperial: médicos para os que podiam 
pagar e métodos empíricos/caridade para os demais.
Atenção
Nesta época, a varíola e a febre amarela eram epidemias que assolavam o país. 
Não é exagero afirmar que a disseminação dessas doenças ameaçava o sistema 
econômico, uma vez que era considerado um risco biológico comprar e receber 
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produtos provenientes do Brasil. Como uma tentativa de solucionar o problema da 
disseminação em massa das doenças, além de prevenir a ocorrência de epidemias, 
foram criados o Departamento Nacional de Saúde, que posteriormente evoluiria para 
o Ministério da Saúde, e o Instituto de Pesquisa Para a Saúde Pública Manguinhos. 
Ambos tiveram como seu principal idealizador o médico sanitarista Oswaldo Cruz.
Os imigrantes trouxeram consigo novos ideais políticos e sociais, principalmente 
no que diz respeito à importância da união como forma de assegurar benefícios 
fundamentais à vida, como o direito ao acesso à saúde, por exemplo. Essa ideologia 
propiciou o surgimento de greves, bem como a associação entre as categorias de 
trabalhadores que objetivavam gerar fundos monetários mútuos, que funcionavam 
por meio do pagamento de um percentual mensal do salário recebido. Esses fundos 
asseguravam ao trabalhador e sua família o acesso ao atendimento médico quando 
necessário. É relevante mencionar que as regras referentes a estes fundos eram 
estipuladas em reuniões pelos próprios contribuintes, sem qualquer influência 
governamental.
Programas de Saúde no Brasil República
A Lei Eloy Chaves, aprovada em 1923, pode ser considerada um precedente dos 
fundos mútuos dos trabalhadores, uma vez que determinava a formação das 
Caixas de Aposentadoria e Pensão (ou CAPs), que também tinham como princípio 
a contribuição financeira mensal de empregados de determinadas empresas, como 
as marítimas, ferroviárias e portuárias. Todavia, ela inovava ao incluir também os 
empregadores como contribuintes (MACHADO et al., 2013).
O objetivo da CAPs era a constituição de um montante conjunto que garantisse, entre 
outras coisas, que os trabalhadores tivessem acesso à saúde. Vale ressaltar que o 
Estado apenas fiscalizava a lei, mas não participava ativamente dos fundos. Posto 
isso, a Lei Eloy Chaves é considerada por muitos historiadores como o “embrião” da 
Previdência Social no país.
Durante o governo do presidente Getúlio Vargas, que foi extensivamente apelidado de 
“pai dos pobres” graças ao seu modelo político populista, foram criados os Institutos 
de Aposentadoria e Pensão (ou IAPs). Neste novo modelo, os fundos deixaram de 
ser vinculados a empresas e passaram a relacionar-se a determinadas categorias 
profissionais, como os bancários e comerciários. Além disso, o governo começou a 
também contribuir financeiramente para os fundos de saúde; logo, a administração 
destes ficou sob responsabilidade do Estado, fato que culminou na perda da tomada 
de decisões por parte dos trabalhadores.
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Um marco importante do IAP é que os fundos arrecadados por este Instituto deixaram 
de financiar somente a saúde dos contribuintes: os recursos angariados também 
eram utilizados para custear obras públicas, como a construção de estradas, e 
patrocinar empréstimos para empresas privadas de saúde que possuíam a intenção 
de edificar hospitais pelo país.
Desde o mandato de Getúlio Vargas até o golpe de Estado, o Brasil passou por um 
período denominado de desenvolvimentista, em que o propósito era desenvolver e 
modernizar as cidades. Em 1953, cria-se o Ministério da Saúde, mas sua atuação 
era limitada em relação à deliberação de medidas e decisões. A medicina privada 
e estrangeira conquistou maior espaço e atenção na saúde, administrando e 
construindo mais hospitais pelo país, equipados com verbas públicas.
Após o golpe militar de 1964, muitos direitos individuais da população foram 
suspensos. A assistência à saúde - que já era precária – piorou, e a oferta de 
empréstimos chamados de “fundos perdidos” cresceu vertiginosamente para que a 
edificação de mais hospitais privados fosse possível. O Estado acabava pagando a 
conta duas vezes: ao emprestar a verba e, posteriormente, ao custear a assistência 
prestada à sociedade. As diretrizes dos IAP foram alteradas e este foi unificado com 
o Instituto Nacional de Previdência Social (ou INPS), órgão conhecido e lembrado até 
os dias de hoje por suas famosas e gigantescas filas.
O INPS assim como o IAP prestava assistência à saúde individual, mas somente 
incluía os trabalhadores com carteira de trabalho assinada. Autônomos, trabalhadores 
informais e rurais não eram englobados pelo programa, dependendo, assim, de 
seus próprios recursos financeiros, filantropia ou caridade. Nos anos seguintes, o 
INPS foi dividido em dois segmentos: o Instituto Nacional de Assistência Médica 
da Previdência Social (ou INAMPS), encarregado do atendimento hospitalar e 
ambulatorial, e o Instituto Nacional de Previdência Social (ou INSS). 
Agora que os programas de saúde que antecederam o SUS foram apresentados, 
observe o Diagrama 1 e analise atenciosamente as características que os diferenciam.
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Diagrama 1 – Características dos programas de saúde: CAPs, IAPs, INPS e INAMPS.
Fonte: WINTER, 2015, p. 27. (Adaptado).
Alguns atribuem ao governo militar a responsabilidade por um momento de “milagre 
econômico”; todavia é fundamental ressaltar que as grandes obras construídas nessa 
época, visando a modernização e desenvolvimento do país, foram majoritariamente 
financiadas por verbas que deveriam ser destinadas à saúde e à Previdência 
Social. Como nesse período o número de contribuintes era bem maior do que o de 
beneficiários, os recursos foram constantemente remanejados para outras áreas 
em vez de serem investidos e guardados, fato que correlaciona-se com a crise da 
Previdência Social enfrentada atualmente.
O vigoroso êxodo rural ocorrido no regime militar exacerbou a já delicada situação das 
grandes cidades, uma vez que este fato, associado à inflação sem controle, os baixos 
salários e a disponibilidade de saúde para uma minoria, propiciou o crescimento da 
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pobreza e a instauração de epidemias como a de meningite, em 1974, responsável 
por sequelar e matar inúmeras pessoas. Ademais, a censura instituída, própria desse 
período, proibiu que fossem divulgadas notícias sobre a crise de saúde enfrentada, 
e profissionais que procuravam advertir a população sobre essecenário eram 
ameaçados e perseguidos pelo então governo, conforme assevera Greice Bassinello 
em seu livro Saúde coletiva, de 2014. 
O Diagrama 2 representa uma linha do tempo que contempla os principais programas 
de saúde do Brasil. Observe sua evolução histórica até chegar ao SUS. 
Diagrama 2 – Evolução dos programas de saúde
Fonte: WINTER, 2015, p. 35. (Adaptado).
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Influência da Reforma Sanitária e da VIII Conferência Nacional de 
Saúde na Criação do SUS
No ano de 1975 entrou em atuação o Sistema Nacional de Saúde, fomentando as 
funções da previdência de prestar atendimento médico individual de caráter curativo 
e atribuindo às secretárias de saúde municipais e estaduais, juntamente com o 
Ministério da Saúde, a incumbência de realizar ações preventivas no país. Nesse 
período surgiu o Movimento da Reforma Sanitária, que almejava que a democracia 
mudasse a política de saúde vigente. Esse movimento era formado por representantes 
de sindicatos, profissionais da área da saúde, pesquisadores, gestores e opositores 
políticos, como afirma Juan Rocha em seu livro Manual de saúde pública e saúde 
coletiva no Brasil, de 2012.
O Movimento da Reforma Sanitária, em conjunto com outros grupos sociais, lutava 
para implementar um sistema de saúde com participação ativa da comunidade, no 
qual os serviços fossem regionalizados, atendessem a toda a população e a atenção 
primária se tornasse o primeiro acesso. Surpreendentemente, essa proposta foi 
aceita praticamente em sua totalidade durante a VIII Conferência Nacional de Saúde 
do ano de 1986.
Para saber mais a respeito da VIII Conferência Nacional de Saúde, 
um importante pilar na construção do SUS, assista ao vídeo neste 
link, que conta com depoimentos de personagens importantes 
que fizeram parte desta história.
Saiba mais
O foco da VIII Conferência Nacional de Saúde era debater o direito a saúde, além do 
sistema de saúde vigente e seus modelos de financiamento. Entre representantes de 
grupos sociais, políticos e a população em geral, ressalta-se que esta foi a primeira 
edição da conferência aberta ao público. A Constituição da República Federativa de 
1988 acatou os principais pontos da proposta, disponibilizando pela primeira vez na 
história uma seção destinada unicamente à saúde.
https://www.youtube.com/watch?v=zZAHdF0fNps
https://www.youtube.com/watch?v=zZAHdF0fNps
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Figura 1 – VIII Conferência Nacional de Saúde.
Fonte: CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE, 2019. Acesso em: 19/02/2020.
As políticas de saúde pública foram reformuladas a partir da expedição da nova 
Constituição, estabelecendo-se assim um novo programa, o Sistema Único de Saúde 
(ou SUS), que ampliou os níveis de atenção à saúde e rompeu com o modelo excludente 
que condicionava o acesso à saúde à contribuição na Previdência Social (MACHADO 
et al., 2013). A legislação determinou que as medidas de saúde passassem a ser 
unificadas, ou seja, as ações curativas, reabilitadoras, preventivas e de promoção 
à saúde tornaram-se atribuições do Ministério da Saúde, isentando a Previdência 
Social da responsabilidade sobre estas.
Sistema Único de Saúde – SUS
O primeiro passo para começar a desvendar o SUS é compreender que um sistema é 
o agrupamento de diversos componentes relacionados, os quais agem mutuamente 
para executar determinada tarefa. No SUS, o sistema tem como objetivo propiciar 
cuidados à saúde da sociedade por meio de ações curativas, preventivas, reabilitadoras, 
educativas e promotoras. A próxima etapa é assimilar porque o sistema é “único”: o 
SUS é assim chamado devido ao fato de seguir as mesmas diretrizes e princípios por 
todo o país.
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O SUS pode ser definido como um novo preceito organizacional e político voltado 
para a reorganização da saúde pública. Ademais, ele não é considerado um sucessor 
do INAMPS, mas sim um novo programa, completamente diferente, que marca na 
história a conquista do direito universal a saúde já mencionado na Declaração dos 
Direitos Humanos. Os principais fundamentos do SUS foram decididos durante a 
VIII Conferência Nacional de Saúde e seu estabelecimento se deu por meio da 
Constituição Federal da República de 1988.
A implementação do SUS é considerada a maior ação de inclusão social da história 
brasileira, sendo um símbolo da política positiva de engajamento do governo para 
com os direitos da população. Com o SUS, a saúde passou a ser um direito de todos 
e uma obrigação do Estado, algo até então inédito, visto que os programas anteriores 
possuíam um caráter centralizador, restrito e excludente. Basicamente, as únicas 
medidas de caráter universal antecessoras ao SUS, não condicionadas a outros 
fatores, foram as campanhas de vacinação promovidas pelo Ministério da Saúde.
Todavia, deve ficar claro que a ideologia do SUS é muito mais do que apenas oferecer 
atendimento médico e hospitalar para que a população o acesse quando necessário: 
seu propósito é também atuar antes disso, diminuindo os casos de infecções, 
doenças e sequelas ocasionadas. Assim, o SUS não é apenas um serviço ou uma mera 
instituição pública, mas um amplo sistema que engloba um conjunto de unidades e 
ações que se relacionam na busca de um mesmo objetivo.
Todos os usuários do SUS possuem o Cartão Nacional de Saúde (CNS), também 
chamado de cartão SUS, evidenciado na Figura 2. Este cartão funciona como um 
documento de identificação e possui uma sequência de números únicos. Um dos 
principais objetivos do CNS é registrar o histórico do paciente na rede pública, como, 
por exemplo, a ocorrência de internações e as últimas medicações prescritas. O 
cartão não tem custo e pode ser solicitado até mesmo pela internet.
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Figura 2 – Cartão nacional de saúde.
Fonte: Shutterstock. Acesso em: 06/03/2020.
Internacionalmente, o SUS é considerado um dos maiores e mais complexo sistema 
de saúde do mundo, no que tange à sua cobertura e população atendida. Entre os 
programas do SUS que são considerados modelos a serem seguidos, destacam-se 
as campanhas de vacinação, o programa de tratamento do HIV, o Sistema Nacional 
de Transplantes, o fornecimento de remédios para o manejo de doenças crônicas 
não transmissíveis, os hemocentros e o programa Saúde da Família.
É importante observar também que a Constituição Federal estabeleceu o SUS em 1988, 
mas sua regulamentação se deu pela Lei Orgânica da Saúde 8.080/90, segundo Greice 
Bassinello em seu livro Saúde coletiva, de 2014. A legislação que rege o SUS, de modo 
geral, compreende os artigos 196 a 200 da Constituição, as Normas Operacionais 
Básicas (NOB), a Lei Orgânica da Saúde (8.080/1990) e o Decreto regulamentador 
7.508/2011. Os profissionais de saúde devem ter conhecimento dessas normativas 
para atuar de maneira a conseguir promover uma melhor qualidade de atendimento 
à população de acordo com os preceitos do SUS e as políticas públicas de saúde.
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Artigo 196
“A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas 
sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros 
agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua 
promoção, proteção e recuperação”.
Artigo 197
“São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder 
Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e 
controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros 
e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado”.
Artigo 198
“As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e 
hierarquizada e constituem um sistema único”.
Artigo 199
“A assistência à saúde é livre à iniciativa privada”.
Artigo 200
“Ao Sistema Único de Saúde compete, além de outras atribuições, nos 
termos da lei: controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias 
de interesse para a saúde e participar da produção de medicamentos, 
equipamentos, imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos; executar 
as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde 
do trabalhador;ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde; 
participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento 
básico; incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento científico e 
tecnológico; fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu 
teor nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano; participar 
do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de 
substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos; colaborar na 
proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho”.
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Cada esfera do governo é responsável por desenvolver, executar, coordenar e avaliar 
os programas de saúde, sendo obrigação do âmbito federal o Ministério da Saúde; do 
âmbito estadual a Secretaria de Estado da Saúde; e do âmbito Municipal a Secretaria 
Municipal de Saúde.
Princípios Doutrinários e Organizacionais
Todos os programas sociais precisam de normas para que se assegure o seu bom 
desempenho, e com o SUS não poderia ser diferente. O Sistema Único de Saúde 
possui uma série de princípios e diretrizes que o acompanham desde sua criação 
e sua essência é tudo o que o programa garante à sociedade, direcionando o seu 
funcionamento e gestão. Para conhecer os princípios do SUS, observe atentamente 
o Diagrama 3, notando a divisão aplicada entre princípios doutrinários, também 
chamados de ideológicos, e organizacionais. 
Diagrama 3 – Princípios ideológicos e organizacionais do SUS
Fonte: ARRUDA, 2017, p. 61. (Adaptado).
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Agora, observe com atenção as informações a seguir sobre cada princípio 
(FIGUEIREDO, 2012; NICOLICH; ROCHA 2017):
• Universalidade: estabelece o acesso à saúde por meio do SUS a todos os 
cidadãos, sem restrições e condicionantes;
• Equidade: leva em consideração as diferenças individuais e regionais, ofere-
cendo mais a aqueles que mais precisam. A equidade não deve ser confun-
dida com a igualdade, uma vez que esta busca propiciar condições para que 
todos tenham as mesmas oportunidades, podendo, em virtude disto, canali-
zar mais atenção a determinado grupo de pessoas. Para entender melhor a 
diferença entre igualdade e equidade, observe a analogia da Figura 3. Quando 
a igualdade é priorizada, todas as peças de xadrez recebem a mesma quanti-
dade de moedas, independentemente de sua altura. Já quando considera-se 
o princípio da equidade, a quantidade de moedas distribuídas é equivalente à 
altura de cada peça, de modo que no final todas atinjam o mesmo nível;
Figura 3 – Analogia à diferença conceitual de igualdade e equidade.
Fonte: Shutterstock. Acesso em: 06/03/2020.
• Integralidade: considera o paciente como um todo indivisível e todas as suas 
necessidades devem ser atendidas por ações de saúde; 
• Hierarquização: organiza em níveis os serviços que têm como objetivo aten-
der as diferentes necessidades de saúde da população. Os serviços devem 
funcionar em níveis de complexidade crescente e o acesso inicial ao siste-
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ma deve ser através do nível primário de atenção, somente os casos mais 
complexos deverão ser encaminhados para níveis secundários e terciários. 
Observe o Quadro 1 para compreender melhor a diferença entre os níveis de 
atenção à saúde;
Capacidade que uma unidade de saúde tem 
para prestar assistência
Primária ou básica Generalista; baixa complexidade tecnológica; foco na promoção 
e prevenção.
Secundária Maior nível tecnológico; mais especialistas; médio nível de 
complexidade.
Terciária Alto nível tecnológico e alta complexidade; muito especializado.
Quadro 1 – Níveis de atenção à saúde.
Fonte: MOREIRA et al., p. 82. (Adaptado).
• Participação popular/social: refere-se à democratização das decisões a res-
peito da saúde pública, principalmente através da participação da sociedade 
no SUS. É a garantia de que o povo estará envolvido na formulação das polí-
ticas de saúde. Essa participação acontece a partir dos conselhos de saúde, 
que são grupos deliberativos constituídos por representantes de toda a po-
pulação, com uma estrutura estabelecida por um número igual de pessoas 
que representam tanto os usuários quanto o Estado e seus respectivos fun-
cionários da saúde e parceiros do setor privado; e das conferências de saú-
de, que são encontros entre diversos representantes sociais, que reúnem-se 
para avaliar o cenário da saúde e indicar suas diretrizes políticas. As confe-
rências nacionais acontecem no intervalo de tempo de quatro anos, e têm 
como característica sua descentralização e seu fomento nas conferências 
estaduais e municipais;
• Descentralização: trata da distribuição das responsabilidades e poder sobre 
a saúde nas três esferas do governo, visando assim um trabalho mais efetivo 
e com maior controle e fiscalização por parte da população. Esse princípio 
parte da ideologia de que quanto mais próxima do fato a decisão for tomada, 
mais chance haverá de acerto. Com esse postulado, os municípios passa-
ram a ser considerados gestores e administradores da oferta dos serviços 
de saúde do SUS, ou seja, responsáveis por determinar as políticas de saúde 
locais de acordo com sua realidade;
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• Regionalização: define que os serviços de saúde devem funcionar dentro de 
um território bem delimitado e com a definição da população a ser assistida, 
ou seja, os serviços de saúde de determinado local têm que oferecer todas as 
modalidades de assistência. No caso da ausência de algum serviço, deve-se 
estabelecer consórcios intermunicipais ou mesmo interestaduais;
• Resolubilidade: afirma que os serviços de saúde precisam estar capacitados 
para enfrentar e resolver situações até o nível de sua competência;
• Complementariedade do setor privado: declara que quando a saúde pública 
não for suficiente, é permitida e necessária a contratação de serviços privados.
Os princípios do SUS garantem a maioria dos direitos a saúde contemplados pela 
Constituição de 1988. Todavia, esses princípios só começaram a ser realmente 
colocados em prática após a aprovação das leis orgânicas de saúde.
Financiamento do SUS
O financiamento do SUS é tripartite, ou seja, atribuído a três âmbitos do governo: 
federal, estadual e municipal, através da afiliação de orçamento da seguridade 
social. A lei Complementar 141 de 2012 é responsável por definir os percentuais de 
investimento financeiro no SUS por cada setor e, segundo esta lei, os municípios 
têm obrigação de aplicar pelo menos 15% da sua arrecadação anual de impostos em 
medidas de saúde pública; ao passo que os estados, 12% do seu recolhimento.
A união é um caso especial, uma vez que sua contribuição é variável e equivale ao 
montante despendido anteriormente adicionado do percentual alusivo à variação do 
Produto Interno Bruto (PIB) do ano anterior ao da lei orçamentária anual. Todavia, no 
caso de variação negativa, o valor não poderá ser reduzido. A união repassa recursos 
monetários a estados e municípios e os estados transferem recursos aos municípios. 
Para compreender melhor o repasse de verbas entre as três esferas governamentais, 
observe o Diagrama 4.
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Diagrama 4 – O caminho das verbas da saúde
Fonte: JUNKES, 2018, p. 103. (Adaptado).
A transferência dos recursos financeiros entre as esferas governamentais acontece 
por meio dos fundos nacionais de saúde, os quais realizam a gestão e estabelecem 
o patrimônio da saúde em unidades orçamentárias e administradoras. Além das 
contribuições sociais arrecadadas pelos três âmbitos do governo, o SUS é financiado 
também a partir dos seguintes tributos, segundo afirmam Nicolich e Rocha em seu 
livro Sistema Único de Saúde, de 2017:
Municípios: 
• Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU);
• Imposto sobre Transmissão de Bens Intervivos (ITBI);
• Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS);
• Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF);
• Imposto Territorial Rural (ITR).
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Estados: 
• Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA); 
• Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF);
• Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação(ITCD);
• Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e serviços de Transporte Interes-
tadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS);
• Cota-parte do imposto sobre produtos industrializados e do fundo de partici-
pação do Estado.
Sabendo a origem dos recursos da saúde pública, resta saber onde eles são aplicados. 
Os destinos das verbas da saúde são inúmeros e, para facilitar seu entendimento, é 
possível classificá-los em seis categorias, a saber:
• Vigilância em saúde;
• Gestão do SUS;
• Atenção básica;
• Atenção de média e alta complexidade;
• Redes de serviços à saúde;
• Assistência farmacêutica.
A referência para fiscalização, acompanhamento e controle da aplicação dos recursos 
vinculados em ações e serviços públicos de saúde é o Sistema de Informações 
sobre Orçamentos Públicos em Saúde do Ministério da Saúde (SIOPS). Este sistema 
foi desenvolvido para ser uma fonte de fácil acesso a todos aqueles que queiram 
visualizar os gastos públicos.
Um importante ponto discutido sobre o financiamento do SUS é o vínculo entre os 
meios públicos e privados, uma vez que parte das verbas públicas é transferida para 
a rede privada. Segundo dados de 2018 do Banco Mundial, o gasto anual do Brasil em 
saúde é de aproximadamente 8% do PIB, sendo que apenas 3,8% deste é destinado 
ao setor público. Logo, mais da metade deste valor (4,4%) corresponde a gastos no 
setor privado de saúde, o oposto de países desenvolvidos que possuem programas 
semelhantes ao nosso, como a Suécia (SALDIVA, VERAS 2018; OPAS, 2019).
O percentual total investido em saúde no Brasil é muito semelhante aos de outros 
países que também dispõem de acesso universal a saúde. Comparando os dados 
dos últimos anos, é possível inferir que os problemas enfrentados pelo SUS não são 
apenas relacionados à falta de investimento financeiro, mas também uma questão 
de má administração e distribuição dos recursos no país.
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Pacto pela Vida em Defesa do SUS e pela Gestão
Desde sua criação, o SUS demonstra adversidades no que diz respeito à sua prestação 
de serviços; na tentativa de transpor alguns dos problemas de saúde pública, foi 
realizado no ano de 2006 um acordo entre o Ministério da Saúde, o Conselho Nacional 
de Secretários de Saúde e o Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde 
para o estabelecimento de um pacto de responsabilidades administrativas e de 
atenção à saúde denominado de Pacto pela Saúde.
A criação deste pacto teve como principal objetivo a solução de situações consideradas 
prioritárias na saúde pública. Todos os anos o Pacto pela Saúde deve ser revisto, de 
modo a exaltar as carências de saúde da sociedade e, consequentemente, atualizar 
a lista de prioridades.
As portarias número 399 e 699 de 2006 regulamentam o Pacto pela Saúde, 
que representa uma medida de descentralização e organização de um sistema 
hierarquizado e regionalizado de condutas do SUS. Objetivando uma melhor 
estruturação e elucidação das prioridades do Pacto pela Saúde, este foi dividido em 
três segmentos (Diagrama 5), a saber: Pacto pela Vida, pacto em defesa do SUS e 
pacto pela gestão do SUS.
Diagrama 5 – Segmentos do Pacto pela Saúde
Fonte: ARRUDA, 2017. p. 90. (Adaptado).
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A Organização dos Pactos nos Âmbitos Federais, Estaduais e Mu-
nicipais
Os gestores dos três âmbitos do governo são responsáveis por garantir o acesso à 
saúde para toda a sociedade. Agora, torna-se necessário analisar as responsabilidades 
individuais dos governos municipais, estaduais e federais na gestão do SUS (BRASIL, 
2005):
• Municípios: 
 � Gerenciar e executar os serviços públicos de saúde;
 � Celebrar contratos e convênios com entidades prestadoras de serviços privados 
de saúde, bem como avaliar a sua execução;
 � Participar do planejamento, programação e organização do SUS em articulação 
com o gestor estadual;
 � Executar serviços de vigilância epidemiológica, sanitária, de alimentação e nutri-
ção, de saneamento básico e de saúde do trabalhador;
 � Gerir laboratórios públicos de saúde e hemocentros;
 � Celebrar contratos e convênios com entidades prestadoras de serviços privados 
de saúde, assim como controlar e avaliar sua execução;
 � Participar do financiamento e garantir o fornecimento de medicamentos básicos.
• Estados:
 � Acompanhar, controlar e avaliar as redes assistenciais do SUS;
 � Prestar apoio técnico e financeiro aos municípios;
 � Executar diretamente ações e serviços de saúde na rede própria;
 � Gerir sistemas públicos de alta complexidade de referência estadual e regional;
 � Acompanhar, avaliar e divulgar os seus indicadores de morbidade e mortalidade;
 � Participar do financiamento da assistência farmacêutica básica e adquirir e dis-
tribuir os medicamentos de alto custo em parceria com o governo federal;
 � Coordenar e, em caráter complementar, executar ações e serviços de vigilância epi-
demiológica, vigilância sanitária, alimentação e nutrição e saúde do trabalhador;
 � Implementar o Sistema Nacional de Sangue, componentes e derivados junta-
mente com a União e municípios;
 � Coordenar a rede estadual de laboratórios de saúde pública e hemocentros.
• Governo federal:
 � Prestar cooperação técnica e financeira aos estados, municípios e Distrito Fe-
deral;
 � Controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para 
a saúde;
 � Formular, avaliar e apoiar políticas nacionais no campo da saúde;
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 � Definir e coordenar os sistemas de redes integradas de alta complexidade da 
rede de laboratórios de saúde pública, vigilância sanitária e epidemiológica;
 � Estabelecer normas e executar a vigilância sanitária de portos, aeroportos e fron-
teiras em parceria com estados e municípios;
 � Participar do financiamento da assistência farmacêutica básica e adquirir e dis-
tribuir para os estados medicamentos de alto custo;
 � Implementar o Sistema Nacional De Sangue, Componentes E Derivados junta-
mente com estados e municípios;
 � Elaborar normas para regular as relações entre o SUS e os serviços privados 
contratados de assistência à saúde.
 � Auditar, acompanhar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde, respei-
tadas as competências estaduais e municipais. 
Em relação à responsabilidade sanitária:
• Municípios: 
 � Executar e fazer a gestão das ações de Atenção Básica, incluindo as ações de 
promoção e proteção; 
 � Organizar o acesso a serviços de saúde resolutivos e de qualidade na atenção 
básica, viabilizando o planejamento, a programação e a atenção à saúde descen-
tralizados; 
 � Garantir a integralidade das ações de saúde prestadas de forma interdisciplinar, 
por meio da abordagem integral e contínua do indivíduo no seu contexto familiar, 
social e do trabalho; 
 � Identificar as necessidades da população de seu território, fazer um reconheci-
mento das iniquidades, oportunidades e recursos; 
 � Desenvolver, a partir da identificação das necessidades, um processo de regula-
ção, planejamento, programação, monitoramento e avaliação. 
 � Definir a responsabilidade sanitária de cada serviço e equipe, 
 � Promover a equidade na atenção à saúde;
 � Garantir a estrutura física necessária para a realização das ações de atenção 
básica; 
 � Promover a estruturação da assistência farmacêutica;
 � Desenvolver ações educativas que possam interferir no processo de saúde-doen-
ça da população e na melhoria da qualidade de vida; 
 � Assumir a gestão e execução das ações de Vigilância em Saúde realizadas no 
âmbito local, compreendendo as ações de vigilância epidemiológica, sanitária e 
ambiental;
 � Assumir a gestão e execução das ações do Programa Nacional de Imunização;
 � Assumir a execução das ações de vigilância para as doenças transmitidas por 
vetores; 
 � Notificar doenças de notificação compulsória, surtos e agravos inusitados;
 � Realizar imunização de animais contra a raiva; 
22
 � Valorizar as práticas e saberes populares na organização e implementação das 
ações e serviços de saúde; 
 � Gerir laboratórios de saúde pública de âmbitomunicipal;
 � Monitorar a água de consumo humano e contaminantes com importância em 
saúde pública.
• Estados:
 � Coordenar e acompanhar, no âmbito estadual, a pactuação;
 � Apoiar os municípios para que estes assumam integralmente sua responsabili-
dade de gestor pleno da atenção à saúde; 
 � Fazer reconhecimento das necessidades da população no âmbito estadual e 
cooperar técnica e financeiramente com os municípios;
 � Desenvolver, a partir da identificação das necessidades, um processo de regula-
ção, planejamento, programação, monitoramento e avaliação; 
 � Apoiar técnica, política e financeiramente a gestão da atenção básica nos muni-
cípios, fazendo um reconhecimento das iniquidades, oportunidades e recursos; 
 � Apoiar técnica e financeiramente os municípios para que executem com qualida-
de as ações básicas de vigilância em saúde
 � Promover a estruturação da assistência farmacêutica;
 � Assumir, quando necessário, transitoriamente, a execução das ações de Vigilân-
cia em Saúde no município, comprometendo-se em cooperar para que o municí-
pio assuma, no menor prazo possível, sua responsabilidade plena; 
 � Supervisionar as ações de prevenção e controle da vigilância em saúde, coor-
denando aquelas que exigem ação articulada e simultânea entre os municípios; 
 � Acompanhar e avaliar a Atenção Básica no âmbito do seu território; 
 � Apoiar financeiramente os municípios para que garantam a estrutura física ne-
cessária para a realização das ações de atenção básica; 
 � Considerar e valorizar as práticas e saberes populares na organização e imple-
mentação das ações e serviços de saúde; 
 � Manter atualizado o cadastro de estabelecimentos de interesse da vigilância sa-
nitária; 
 � Proceder investigação, complementar ou conjunta com os municípios, em situa-
ção de risco sanitário; 
 � Monitorar a água de consumo humano; 
 � Realizar notificação, investigação e busca ativa de casos inusitados notificados, 
surtos e óbitos; 
 � Realizar ações de controle químico e biológico de vetores e eliminação de cria-
douros; 
 � Realizar registro, captura, apreensão e eliminação de animais que apresentem 
riscos para a saúde humana. 
23
• União: 
 � Coordenar e acompanhar, no âmbito nacional, a pactuação;
 � Apoiar os estados e municípios para que assumam integralmente sua responsa-
bilidade de gestor pleno da atenção à saúde. 
 � Prestar cooperação técnica e financeira aos estados e aos municípios para o 
aperfeiçoamento da sua atuação institucional na gestão da Atenção Básica; 
 � Exercer de forma pactuada as funções de normalização e de coordenação no 
que se refere à gestão nacional da Atenção Básica no SUS; 
 � Fazer o reconhecimento das necessidades da população para o âmbito nacional;
 � Desenvolver um processo de regulação, planejamento, programação, monitora-
mento e avaliação no seu âmbito, considerando a identificação de necessidades; 
 � Promover a estruturação da assistência farmacêutica;
 � Definir e pactuar as diretrizes para a organização das ações e serviços de média 
e alta complexidade; 
 � Coordenar, nacionalmente, as ações de prevenção e controle da vigilância em 
saúde, que exigem ação articulada e simultânea entre os estados e municípios; 
 � Considerar e valorizar as práticas e saberes populares na organização e imple-
mentação das ações e serviços de saúde; 
 � Proceder investigação complementar ou conjunta com os demais gestores do 
SUS em situação de risco sanitário; 
 � Executar e coordenar as ações de vigilância em saúde, compreendendo as ações 
de média e alta complexidade, de acordo com as pactuações e normas vigentes; 
 � Realizar inquéritos de fatores de risco. 
Ações Estratégicas e Prioritárias
O Pacto pela Vida é composto por uma série de compromissos sanitários e sociais, 
provenientes da observação da conjuntura da saúde do país e das prioridades 
deliberadas pelas três esferas do governo - Federal, Estadual e Municipal. Fazem 
parte das ações estratégicas e prioritárias do Pacto pela Vida (BRASIL, 2006; LEMOS, 
2015; NICOLICH; ROCHA 2017):
• Saúde do Idoso: promoção do envelhecimento ativo e saudável; atenção in-
tegral à saúde; implantação de serviços de atenção domiciliar; acolhimento 
preferencial em unidades de saúde; fomento à participação social; educação 
permanente dos profissionais de saúde em geriatria; apoio a estudos e pes-
quisas sobre o envelhecimento; criação da caderneta de saúde da pessoa 
idosa, possibilitando um melhor acompanhamento por parte dos profissio-
nais de saúde e melhora da assistência farmacêutica;
24
• Controle do câncer de colo do útero e de mama: contribuir para reduzir ao 
máximo as morbidades e a mortalidade por câncer de colo do útero e de 
mama; aumentar a cobertura do exame preventivo do câncer do colo de útero 
e do exame de mamografia, realizando-se punção em 100% dos casos quan-
do necessário e incentivar a realização da cirurgia de alta frequência para a 
retirada de lesões do colo uterino;
• Redução da mortalidade infantil e materna: reduzir a mortalidade neonatal; 
diminuir o número de óbitos por pneumonias e doenças diarreicas; qualificar 
os profissionais da saúde na atenção às doenças mais prevalentes; desen-
volver comitês de vigilância do óbito; garantir o acesso a medicamentos para 
o tratamento dos quadros hipertensivos no parto;
• Fortalecer a capacidade de resposta às doenças emergentes e endêmicas: 
enfatizar o controle da dengue, hanseníase, tuberculose, malária, hepatite, 
AIDS e influenza; implantar um plano de contingência com ações de vigilân-
cia, prevenção e controle; criar unidades sentinelas e melhorar o sistema de 
informação sobre estas doenças;
• Promoção da saúde: enfatizar a adoção de hábitos saudáveis na população; 
internalizar a responsabilidade individual da prática de atividade física regu-
lar e de alimentação saudável e combater o tabagismo;
• Fortalecimento da Atenção Básica: desenvolver ações de qualificação dos 
profissionais da atenção básica; ampliar, consolidar e qualificar o Programa 
de Saúde da Família (PSF) como modelo de atenção básica à saúde nos mu-
nicípios e garantir infraestrutura necessária ao funcionamento das Unidades 
Básicas de Saúde (UBS);
• Saúde do trabalhador: maximizar o sistema nacional de atenção integral à 
saúde do trabalhador e apoiar a capacitação de profissionais em saúde do 
trabalhador;
• Saúde mental: ampliar a cobertura de Centros de Atenção Psicossocial 
(CAPS); contemplar com o Programa de Volta para Casa, voltado para os 
pacientes de longa permanência em hospitais psiquiátricos;
• Fortalecimento da capacidade de resposta do sistema de saúde às pessoas 
com deficiência: implementar programas estaduais de reabilitação para o 
atendimento de pacientes com deficiência auditiva;
• Atenção integral às pessoas em situação ou risco de violência: desenvolver 
programas de proteção à violência doméstica e sexual; aumentar a cobertura 
da ficha de notificação e investigação de casos de violência;
25
• Cuidados com a saúde bucal: prevenir o desencadeamento de doenças bu-
cais e educar a população sobre os cuidados com a higiene da boca;
• Saúde do homem: promover a saúde integral do homem. Observe na Figura 4 um 
exemplo real de campanha que promove os cuidados com a saúde masculina.
Figura 4 – Campanha de conscientização sobre a importância dos cuidados com a saúde do homem.
Fonte: Shutterstock. Acesso em: 06/03/2020.
O Pacto em Defesa do SUS engloba medidas articuladas pelos governos federais, 
estaduais e municipais para o fortalecimento do SUS como política pública e a 
consolidação da reforma sanitária. A prioridade desse pacto é implementar um 
projeto permanente de mobilização social com a finalidade de:
• Evidenciar a saúde como um direito de cidadania e o SUS como um programa 
público universal que assegura esses direitos;
• Propiciar o incremento de recursos orçamentários e financeiros para a saúde;
• Controlar o orçamento do SUS, constituído pelos orçamentos das três esfe-
ras de governo, elucidandoo compromisso de cada uma;
• Apoiar a mobilização social pela promoção e desenvolvimento da cidadania;
• Facilitar o acesso à Carta dos Direitos dos Usuários do SUS.
26
A carta dos Direitos dos Usuários do SUS foi elaborada em 2006 
pelas três esferas do governo e pelo Conselho Nacional de Saúde. 
Sua publicação foi um marco importante, uma vez que possibilitou 
um maior entendimento sobre o sistema de saúde público.
Curiosidade
O Pacto pela Gestão determina as obrigações de cada âmbito federado, de modo 
a minimizar as competências adversárias e elucidar as funções de cada um, 
colaborando, assim, para o fomento da gestão conjunta e solidária do SUS. Esse 
pacto se fundamenta nos princípios organizacionais do SUS e suas prioridades são 
duas, a saber:
Definir de forma inequívoca a responsabilidade sanitária de 
cada instância gestora do SUS
Federais, estaduais e municipais, dominando o processo atual de habilitação.
Estabelecer as diretrizes para a gestão do SUS
Enfatizar a descentralização, regionalização, regulação, programação 
pactuada e integrada, gestão do trabalho, participação e controle social, além 
do financiamento, planejamento e educação na Saúde.
27
Conclusão
Neste conteúdo, você aprendeu que os programas de saúde em nosso país foram 
influenciados pelos fatores econômicos, sociais, culturais e políticos de cada época. 
Durante muito tempo os governantes não manifestaram uma preocupação no que diz 
respeito à saúde da população, tomando as primeiras medidas de saúde em virtude 
de interesses próprios.
Vimos que a Previdência Social foi o órgão responsável pelos atendimentos individuais 
de ordem curativa durante determinado período, fato este que condicionou o acesso 
à saúde a sua contribuição. Este modelo era extremamente excludente, deixando 
grande parte da população a mercê da caridade e da filantropia.
Essa realidade começou a mudar apenas em 1988, com a criação do SUS e a 
promulgação da nova constituição, em que a saúde passou a ser um direito universal 
de todos os cidadãos e um dever do estado.
Embora o SUS seja alvo de muitas criticas e enfrente problemas estruturais no seu 
dia a dia, é também um programa admirado por muitas pessoas, sendo considerado 
um modelo a ser seguido internacionalmente, graças a sua política de cobertura e 
extensão. Por fim, mas não menos importante, discutimos o Pacto pela Saúde, em 
analisamos os seus propósitos junto às três esferas governamentais.
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