Governo e Administração Pública Brasileira - EAD

Prévia do material em texto

GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA BRASILEIRA
PROF. CRÍSTIAN RODRIGUES TENÓRIO
Reitor:
Prof. Me. Ricardo Benedito de 
Oliveira
Pró-Reitoria Acadêmica:
Maria Albertina Ferreira do 
Nascimento
Diretoria EAD:
Prof.a Dra. Gisele Caroline 
Novakowski
PRODUÇÃO DE MATERIAIS
Diagramação:
Alan Michel Bariani
Thiago Bruno Peraro
Revisão Textual:
Fernando Sachetti Bomfim
Marta Yumi Ando
Simone Barbosa
Produção Audiovisual:
Adriano Vieira Marques
Márcio Alexandre Júnior Lara
Osmar da Conceição Calisto
Gestão de Produção: 
Cristiane Alves
© Direitos reservados à UNINGÁ - Reprodução Proibida. - Rodovia PR 317 (Av. Morangueira), n° 6114
 Prezado (a) Acadêmico (a), bem-vindo 
(a) à UNINGÁ – Centro Universitário Ingá.
 Primeiramente, deixo uma frase de Só-
crates para reflexão: “a vida sem desafios não 
vale a pena ser vivida.”
 Cada um de nós tem uma grande res-
ponsabilidade sobre as escolhas que fazemos, 
e essas nos guiarão por toda a vida acadêmica 
e profissional, refletindo diretamente em nossa 
vida pessoal e em nossas relações com a socie-
dade. Hoje em dia, essa sociedade é exigente 
e busca por tecnologia, informação e conheci-
mento advindos de profissionais que possuam 
novas habilidades para liderança e sobrevivên-
cia no mercado de trabalho.
 De fato, a tecnologia e a comunicação 
têm nos aproximado cada vez mais de pessoas, 
diminuindo distâncias, rompendo fronteiras e 
nos proporcionando momentos inesquecíveis. 
Assim, a UNINGÁ se dispõe, através do Ensino 
a Distância, a proporcionar um ensino de quali-
dade, capaz de formar cidadãos integrantes de 
uma sociedade justa, preparados para o mer-
cado de trabalho, como planejadores e líderes 
atuantes.
 Que esta nova caminhada lhes traga 
muita experiência, conhecimento e sucesso. 
Prof. Me. Ricardo Benedito de Oliveira
REITOR
33WWW.UNINGA.BR
UNIDADE
01
SUMÁRIO DA UNIDADE
INTRODUÇÃO ............................................................................................................................................................. 5
1. CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ......................................................................................................... 6
2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM GERAL (ORIGENS, CONCEITO E ENTES GERAIS) ....................................... 7
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO ESTRITO ......................................................................................... 8
3.1 FOMENTO ............................................................................................................................................................. 8
3.2 POLÍCIA ADMINISTRATIVA ................................................................................................................................ 9
3.3 SERVIÇO PÚBLICO .............................................................................................................................................. 9
3.4 INTERVENÇÃO.................................................................................................................................................... 10
4. DIREITO ADMINISTRATIVO E SERVIÇO PÚBLICO ............................................................................................11
5. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA ............................................................................. 12
5.1 REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO ............................................................................................................. 12
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, GOVERNO, 
PRINCÍPIOS E SERVIDORES
PROF. CRÍSTIAN RODRIGUES TENÓRIO
ENSINO A DISTÂNCIA
DISCIPLINA:
GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA BRASILEIRA
4WWW.UNINGA.BR
5.2 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .................................................................................................. 13
5.2.1 LEGALIDADE .................................................................................................................................................... 13
5.2.2 IMPESSOALIDADE ......................................................................................................................................... 14
5.2.3 MORALIDADE ................................................................................................................................................. 14
5.2.4 PUBLICIDADE ................................................................................................................................................. 15
5.2.5 EFICIÊNCIA ..................................................................................................................................................... 16
5.2.6 DEMAIS PRINCÍPIOS ..................................................................................................................................... 16
6. SERVIÇOS PÚBLICOS E SERVIDORES PÚBLICOS ........................................................................................... 18
7. PODER DE POLÍCIA .............................................................................................................................................. 19
CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................................................................ 20
5WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 1
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
INTRODUÇÃO
A presente obra se propõe a oferecer uma visão objetiva e setorizada da administração 
pública brasileira. Aqui, como deve ser feito em todo início, as de� nições (conceitos limitados) 
e noções (visões de autores) sobre governo e administração formarão para você uma base de 
conhecimento (saber o que é) e entendimento (saber o que fazer com o que se sabe). 
Não é nossa pretensão esgotar o assunto de forma a tornar especializado aquele que lê 
as noções e conceitos de administração pública, suas origens, princípios e papel dos agentes 
públicos. Nossa intenção é, por outro lado, fornecer, a quem se pretende gestor da coisa pública, 
ingresso ou ingressante em carreiras da administração, as diretrizes e limites elementares para a 
formação de um pro� ssional de conhecimento e competência. 
Tudo relacionado ao governo, os negócios públicos e a administração pública, deve ser 
pautado pela ética: a ética pura – a prática do bem –, com a visão publicista (visando ao interesse 
do bem comum, à preservação e e� ciência da coisa pública que se presta a reger e proteger a vida 
de todas as pessoas). 
O compromisso e a consciência de quem pretende atuar na administração pública devem 
sempre se � ar na honestidade, na empatia, no préstimo ao próximo – coisas essas que não 
precisam constar em livros ou manuais, mas que, no entanto, abordaremos sucintamente. 
Assim, � ca como compromisso desta unidade o de oferecer as primeiras noções, de um 
número razoável de autores, que lhe fornecerão uma base forte, útil, necessária e, sobretudo, ética 
de conhecimento. 
6WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 1
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
1. CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Em boa parte do desenvolvimento do Estado (e do Direito no Ocidente), é sabido que 
toda de� nição tende a ser perigosa. Porém, não se pode começar uma marcha sem um primeiro 
passo; sendo assim, é forçosa uma de� nição já de partida. Uma de� nição de Estado (base da 
administração pública) é: “O Estado é a manifestação formal da organização da sociedade para 
assegurar a organização do poder” (JUSTEN FILHO, 2016, p. 23). 
Ainda sobre de� nições, o risco não é o de provocar danos, mas, sim, limitar uma ideia a 
um plano de execução que não atenda às necessidades do real, no momento em que uma pessoa 
ou uma coletividade corre algum risco. Assim, de� nir administração pública, embora importante, 
tende a levar a um comportamento limitador de algo que, por fazer parte do poder (e, sobretudo, 
por ser expressãodo poder), age e resolve situações que colocam uma coletividade inteira a seu 
dispor. 
Por razões didáticas, pode-se partir do princípio da administração pública e do poder 
como o seguinte: “o Poder para ser efetivamente exercitado, conta, mais das vezes, com a presença 
dos seguintes protagonistas: pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos” (PESTANA, 2008, p. 
22). Percebe-se desde já que é impossível falar em administração pública sem mencionar sua 
divisão e as pessoas que a integram. A principal coluna da administração é o Estado. E o Estado, 
“[...] por sua natureza, não poderia ser admitido como instituição destituída de � nalidade. Negar 
� nalidade ao Estado seria negar o próprio Estado” (MALUF, 2011, p. 335). Portanto, o Estado e 
tudo nele possuem uma � nalidade. Sobretudo no caso brasileiro, cujo Estado é democrático de 
Direito, possuindo princípios que devem integrar todas as suas partes e manifestações. Como 
escreveu Manuel Gonçalves Ferreira Filho: “O Estado de Direito condensa, como se sabe, o ideal 
de governo de leis e não de homens. Ou seja, o império do Direito, do Justo, sobre as relações 
sociais” (FERREIRA FILHO, 2005, p. 106).
Como a administração faz parte do poder, e o poder, no caso do Estado brasileiro, 
se expressa em três funções sabidamente conhecidas (Legislativo, Executivo e Judiciário), é 
preciso limitar qual poder administrativo se deve estudar. Assim, “[...] o exercício da função 
administrativa em si, a qual compete, predominantemente, ao Poder Executivo” (PESTANA, 
2008, p. 19) e, feita essa última limitação, saber que “[...] já sob o prisma subjetivo ou formal, 
equivale ao conjunto de pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos que têm o objetivo de exercer 
a função administrativa” (PESTANA, 2008, p. 19). Entretanto, cabe a advertência de Justen Filho 
(2016) para encerrar o tema: 
A expressão administração pública abrange todos os entes e sujeitos estatais 
exercentes de funções administrativas, ainda que o façam de modo secundário 
e acessório. Assim, a Administração Pública compreende o Poder Executivo, 
mas também o Judiciário e o Legislativo enquanto exercentes de atividade 
administrativa. Ou seja, Administração Pública não é sinônimo de Poder 
Executivo (JUSTEN FILHO, 2016, p. 111). 
Isso quer dizer que a administração pública, essa estrutura de poder e função do poder 
do Estado para si mesmo e para a coletividade (formada por pessoas e trabalhando para elas), 
possui uma divisão interna rumo a seu � m maior, qual seja, o de prover o poder do Estado e suas 
funções no cumprimento de sua � nalidade.
7WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 1
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM GERAL (ORIGENS, CONCEITO E 
ENTES GERAIS)
Há estrutura de poder desde o princípio das sociedades. Em verdade, “[...] a Civilização é 
o resultado de um processo de repressão dos instintos animais dos indivíduos” (JUSTEN FILHO, 
2016, p. 23). A percepção de um poder dotado de personalidade, funções e � nalidades (com 
responsabilidade) passou a ser discutida no último milênio, a partir do século XVIII, na Europa. 
A evolução transforma a todos e a vida de todos (pessoas e entes, como o caso do Estado), 
e a transformação não foge ao Direito, pois, como a� rma Ana Lúcia Sabadell: 
No início do século foi necessário estender o conceito da propriedade para 
proibir o furto de eletricidade [...] da mesma forma, os legisladores modernos 
introduziram normas para regulamentar os problemas relacionados com a 
informática (SABADELL, 2010, p. 106). 
Isso ilustra como a vida muda e, com ela, a dinâmica da lei e a própria estrutura do Estado. 
No século XIX, marcado por forte industrialização e por avanços sociais e toda uma 
discussão do avanço ou recuo das atividades do governo sobre a vida dos cidadãos, houve o 
nascedouro do Direito Administrativo e de todos os estudos que culminaram na administração 
púbica tal como é conhecida nos dias atuais: “A administração pública pode ser entendida como 
poder executivo ou como todos os órgãos pertencentes a esse poder” (MARTINS, 2003, p. 98). 
Interessante notar que, em busca de um nome, escolheu-se administração para o Direito 
Administrativo e administração pública em geral. O termo, vindo de ad manus trahere (que 
signi� ca servir), envolve a ideia de direção ou gestão. Há a ideia de hierarquia, de subordinação 
(DI PIETRO, 2008, p. 81).
Sempre é importante saber ou lembrar que, hoje, não se fala em administração pública 
sem que se tenha como norte a Constituição Federal. Isso porque “A Constituição é a lei do 
Poder, que há de comandar segundo as formas que ela prescrever, nos limites que ela admitir” 
(FERREIRA FILHO, 2005, p. 4). Mais ainda, não apenas o poder, mas um poder que está fundado 
pelo povo e em seu interesse.
É a expressão legítima da vontade do povo brasileiro. Deu ênfase à proteção 
dos direitos individuais, enfatizou e ampliou os direitos trabalhistas, criou novos 
instrumentos de proteção e garantia dos direitos individuais e coletivos. De 
forma geral constitui, sem dúvida, um largo passo na busca de uma sociedade 
livre, preocupada com a erradicação da miséria, com a diminuição das diferenças 
entre as classes sociais, com a fome, com o analfabetismo, com as garantias reais 
aos que produzem e acima de tudo com a justiça social, principal anseio dos 
Estados modernos (MALUF, 2011, p. 397).
Nunca, porém, devemos perder a perspectiva já mencionada de que tudo muda, tudo se 
transforma ao sabor da evolução da técnica humana e social. Portanto, a obra constituinte, sobre 
a qual se constrói a administração pública, também sofre pressões culturais e do tempo, como 
bem de� niu Venosa (2004):
8WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 1
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
[...] a Constituição em vigor, de 1988, já várias vezes alterada, prolixa e detalhada, 
re� ete muitas conquistas sociais, mas ao mesmo tempo espelha uma democracia 
apenas burocrática, com sistema eleitoral e representativo ine� ciente, sem que o 
direito social atue e� cazmente (VENOSA, 2004, p. 340).
Via de regra, a administração pública exercida pelo Estado se manifesta por meio de três 
entes:
• Pessoas jurídicas: as criações de personalidade em lei, que podem ser, por exemplo, um 
município ou o Distrito Federal e “[...] possuem a marcante condição de serem titulares 
de direitos e obrigações, os quais, de certa maneira, se referem ao interesse público, ao 
interesse coletivo” (PESTANA, 2008, p. 22).
• Órgãos: setores na administração que são especializados e aparelhados com cumprimentos 
especí� cos de uma ou mais funções. Nascidos e modi� cados por lei, são “[...] parte de 
um todo, ampliado, este sim, contendo a aptidão de pugnar por direitos e atender às 
obrigações que é titular” (PESTANA, 2008, p. 22). Exemplos são uma delegacia regional 
ou uma secretaria de educação.
• Agentes públicos: são o funcionário público ou o assim considerado. São a pessoa 
humana que externa em suas atribuições e vontade (dentro da legalidade) as � nalidades 
da administração pública. A presença das pessoas é indispensável, pois “[...] não há 
atividade do estado, sem que se contenha a presença de um ser humano” (PESTANA, 
2008, p. 22).
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO ESTRITO
Em sentido estrido, a administração pública se concretiza a partir de quatro expressões 
de seu poder: fomento, polícia administrativa, serviço público e intervenção.
3.1 Fomento
O fomento é a “[...] atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada de utilidade 
pública” (DI PIETRO, 2008, p. 87). De forma mais contundente:
É uma atividade administrativa de intervenção no domínio econômico para 
incentivar condutas dos sujeitos privados mediante a outorga de benefícios 
diferenciados inclusive mediante a aplicação de recursos � nanceiros, visando 
a promover o desenvolvimento econômico e social (JUSTEN FILHO, 2016,p. 
545).
Segundo Di Pietro (2008), a variação de aplicações de fomentos pode ser realizada em 
forma de:
• Auxílios � nanceiros ou subvenções, por conta dos orçamentos públicos.
9WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 1
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
• Financiamento, sob condições especiais, para a construção de hotéis e outras obras ligadas 
ao desenvolvimento do turismo, para a organização e o funcionamento de indústrias 
relacionadas com a construção civil, e que tenham por � m a produção em larga escala 
de materiais aplicáveis na edi� cação de residências populares, concorrendo para seu 
barateamento.
• Favores � scais que estimulem atividades consideradas particularmente bené� cas ao 
progresso material do País.
• Desapropriações que favoreçam entidades privadas sem � ns lucrativos, que realizem 
atividades úteis à coletividade, como os clubes desportivos e as instituições bene� centes.
3.2 Polícia Administrativa
A polícia administrativa (jamais confundir com a Força Pública de Segurança) é o 
exercício de manutenção da ordem por parte da administração pública. O poder do Estado 
(e seus entes) deve se fazer respeitar. Assim, recomendações (como fechamentos de ruas ou 
horários diferenciados de atividades em uma Secretaria ou em uma escola) podem ser impostas 
à população, formada por usuários interessados no funcionamento de um ente público. Nas 
palavras de Di Pietro (2008):
[...] compreende toda atividade de execução das chamadas limitações 
administrativas, que são restrições impostas por lei ao exercício de direitos 
individuais em benefício do interesse coletivo. Compreende medidas de polícia, 
como ordens, noti� cações, licenças, autorizações, � scalização e sanções (DI 
PIETRO, 2008, p. 88). 
O exercício de polícia administrativa foi sentido em todas as esferas da administração 
pública brasileira em 2020 por conta da pandemia causada pela COVID-19. 
3.3 Serviço Público
São atividades essenciais e relevantes que, por razões de bem-estar dos cidadãos ou por 
razões estratégicas quanto à soberania, � cam a cargo da administração pública. É imprescindível 
que os gestores e pessoas que ocupam cargos eletivos tenham noção da importância dos serviços 
públicos (essenciais ou não) e de sua � nalidade para o cumprimento das razões de existir do 
Estado e sua administração. 
[...] é toda atividade que a Administração Pública executa, direta ou indiretamente, 
para satisfazer à necessidade coletiva, sob regime jurídico predominantemente 
público. Abrange atividades que, por sua essencialidade ou relevância para 
a coletividade, foram assimiladas pelo Estado, com ou sem exclusividade (DI 
PIETRO, 2008, p. 88).
Como exemplo, a Constituição Federal elenca alguns serviços que competem à 
administração pública federal (União): 
10WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 1
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
[...] Art. 21. Compete à União:
X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os 
serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização 
dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; 
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético 
dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais 
hidroenergéticos;
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária;
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e 
fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de 
passageiros;
f) os portos marítimos, � uviais e lacustres;
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza 
e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e 
reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus 
derivados, atendidos os seguintes princípios e condições (BRASIL, 1988). 
3.4 Intervenção
A intervenção “[...] compreende a regulamentação e � scalização da atividade econômica” 
(DI PIETRO, 2008, p. 88), podendo ser de dois tipos:
• Intervenção direta: atuação do Estado por meio de empresas estatais.
• Intervenção indireta: � scalização da atividade econômica privada.
Ocorrendo a intervenção direta, o Estado atua com a administração pública com o uso de 
uma empresa estatal, submetendo-se à boa parte das regras do mercado e atuando pelas leis dele. 
Conforme consta da própria Constituição Federal:
[...] Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração 
direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária 
aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme 
de� nidos em lei.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de 
economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de 
produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo 
sobre:
I - sua função social e formas de � scalização pelo Estado e pela sociedade; 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive 
quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários 
(BRASIL, 1988, grifo do autor). 
A administração pública, portanto, é vista como atividade concreta. Coloca a vontade do 
Estado (por seus administradores legitimamente postos) em prática, satisfazendo-se, assim, os 
� ns constitucionais do Estado. Seu regime jurídico é predominantemente de direito público (DI 
PIETRO, 2008).
11WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 1
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
4. DIREITO ADMINISTRATIVO E SERVIÇO PÚBLICO
Há a seguinte de� nição, antiga, sobre direito administrativo: “[...] conjunto harmônico 
de princípios jurídicos que regem as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta 
e imediatamente os � ns desejados pelo Estado” (MARTINS, 2003, p. 98). Numa visão mais 
especí� ca, dentro da ciência do Direito, seria “[...] o ramo do direito público interno que regula 
a atividade das pessoas jurídicas públicas e a instituição de meios e órgãos relativos à ação dessas 
pessoas” (MARTINS, 2003, p. 98). 
Segundo a� rmava o Papa Leão XIII em sua encíclica Rerum Novarum: “A sociedade 
é destinada pelo Criador como meio para a natural perfeição do homem” (MALUF, 2011, p. 
337). O pontí� ce publicou a citada encíclica em 15 de maio de 1891, ou seja, quase um século 
antes da Constituição Federal. Contudo, ali já estavam presentes as ideias da sociedade jurídica 
e civilmente organizada com � nalidades próprias, incluindo-se as ideias de interferência nas 
relações de trabalho, reforçando a ideia de administração pública e serviço público que se 
desenvolveria durante o século seguinte. 
Pestana (2008) de� ne o Direito Administrativo como “[...] a ordem concreta que regula as 
relações sociais e econômicas dos integrantes de uma determinada população, num determinado 
território” (PESTANA, 2008, p. 17). 
Repisando sempre a ideia de que o Direito Administrativo, a administração pública e 
o Estado precisam de um sentido, de uma � nalidade guia, escreveu Maluf (2011): “O Estado é 
meio pelo qual a nação procura atingir seus � ns. Não pode, pois, possuir outros que não sejam 
os da nação, que lhe dá causa que determina a sua organização e que traça as diretrizes de sua 
atividade” (MALUF, 2011, p. 335). 
O que vale para o Estado vale para a administração pública e seus gestores, sem nunca 
desviar o olhar das disposições legais, pois elas norteiam a atividade administrativa e a própria 
sociedade. Assim, o Direito exerceduplo papel dentro da sociedade: ativo e passivo. 
“Ele atua como um fator determinante da realidade social e, ao mesmo tempo, como um 
elemento determinado por essa realidade” (SABADELL, 2010, p. 103). Não há como se falar em 
Estado sem Direito ou em administração sem Direito Administrativo. 
Conhecer o Direito Administrativo é, antes de mais nada, conhecer as bases do 
funcionamento do Estado e os limites de atuação dos gestores e servidores públicos, bem como 
a capacidade e poder que entes administrativos têm de se colocarem ora como porta ora como 
obstáculo a qualquer movimento social. Nas palavras de Mascaro (2008): 
Não nos contentamos com os direitos civis e políticos apenas; queiramos estes 
direitos e os sociais. Mas nos contentemos com uma não juridicamente cidadã; 
queiramos um país socialmente cidadão e justo. Queiramos, mais ainda, um 
mundo justo (MASCARO, 2008, p. 19).
Portanto, o conhecimento e o questionamento da lei (na esfera administrativa ou em 
geral) proporcionam força ao cidadão e ao povo como um todo, na decisão e participação dos 
rumos que a sociedade, guiada pelo Estado, toma ao longo da história. Tanto que, num plano 
especí� co, a administração pública, os governos e os princípios do Estado são sujeitos protegidos 
pelo Direito (incluindo-se o Direito Penal). 
Mais que guardar muros, escolas e equipamentos, é preciso guardar a moralidade 
administrativa, seus princípios e, com isso, garantir o bom funcionamento do Estado, o bom 
serviço à sociedade e o pleno exercício da cidadania.
12WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 1
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Igualmente importante é a opinião da população sobre o sistema jurídico. A 
desconsideração dos sistemas de solução de con� itos e a rejeição da legislação 
em vigor indicam uma crise de legitimidade do direito e também do poder 
público que o cria e administra (SABADELL, 2010, p. 256).
A proteção ao Direito em geral, ao Direito Administrativo e à própria administração 
pública também incide na seara do Direito Penal, nos crimes contra a administração pública. Nos 
dizeres de Prado (2014): 
No tipo em exame a� ora não só o interesse em preservar o patrimônio público, 
mas, sobretudo, a � nalidade de resguardar a probidade – correção e lisura – no 
exercício da função administrativa, cuja importância, inclusive, vem cristalizada 
na Constituição de 1988 (PRADO, 2014, p. 1.317).
O Direito Administrativo regula e forma a base para proteção da coisa pública – e de sua 
moral. Por � m, seguem as palavras de Ferreira Filho (2005) sobre a representação na Constituição, 
base da administração pública: 
Mas a preservação da sociedade exige o Poder Político. Para estabelecê-lo, 
institucionalizá-lo, organizá-lo, limitá-lo, o povo, comunidade resultante do 
pacto, gera o poder constituinte composto de representantes extraordinários 
dele mesmo. Tal poder constituinte edita a Constituição (FERREIRA FILHO, 
2005, p. 4).
A manutenção de uma estrutura se enquadra da seguinte forma no âmbito da administração 
direta no Poder Executivo:
- Administração federal: Art. 84, II, CF – Presidente da República, Ministros de Estado e 
secretários especiais.
- Administração estadual: Art. 25, CF – governador e secretários estaduais.
- Administração distrital: Art. 32, CF – governador e secretários.
- Administração municipal: Art. 29, CF – prefeito, secretários municipais e assessores.
No caso da administração pública, serviço público e administração pública estão ligados 
de forma resistente, legal, a serviço do Estado e em pleno acesso às cidadãs e cidadãos. O gestor 
público deve ter sempre em mente a servidão à lei e aos princípios administrativos em nome do 
cumprimento dos � ns da administração em si e, por consequência, da realização das � nalidades 
constitucionais do Estado.
5. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
5.1 Regime Jurídico-Administrativo
A administração pública brasileira, como já mencionado, pode optar, em nome do melhor 
cumprimento de suas funções, ora por um regime jurídico público (na maioria dos casos) ora por 
um regime jurídico privado (caso de empresas estatais ou de economia mista). 
Em complemento a isso, o Art. 175 da Constituição Federal (BRASIL, 1988) dá ao 
Estado a escolha de prestar serviço público pela administração direta por meio de sua estrutura, 
secretarias, servidores etc. 
13WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 1
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Ou, como em alguns casos, pode adotar o regime de concessão, dando à iniciativa privada o 
direito de explorar economicamente serviços que poderiam ser executados pelo poder público. 
Como ressalta Di Pietro (2008):
Não há possibilidade de estabelecer-se todas as hipóteses em que a Administração 
pode atuar sob regime de direito privado; em geral, a opção é feita pelo próprio 
legislado, como ocorre com as pessoas jurídicas, contratos e bens de domínio 
privado do Estado (DI PIETRO, 2008, p. 92).
A administração pode atuar desde que previsto em lei, em regime jurídico público ou 
privado. Mas ressalte-se: somente se houver previsão legal. Não se pode estabelecer exploração 
de pedágio ou portagem em estradas estaduais ou federais se não houver disposição legal para tal.
5.2 Princípios da Administração Pública
Princípios são entendidos como o começo, a base, os fundamentos de uma ideia em plano 
geral. Para a administração pública, princípios são essa base, o norte segundo o qual o gestor 
público deve navegar. Os princípios da administração pública brasileira estão explicitados em 
uma fonte acima de qualquer suspeita ou crítica: a Constituição Federal. Dispõe assim seu texto: 
[...] Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e e� ciência e, 
também, ao seguinte: [...] (BRASIL, 1988).
Os princípios constitucionais para a administração pública são os que seguem.
5.2.1 Legalidade
A ideia de legalidade perpassa todo o Estado democrático de Direito. A legalidade é a 
garantia de que nada se faz ou se fará fora da lei. Assim, são de conhecimento de todos as regras 
do jogo, sem favorecimentos ou surpresas indesejadas. Para o administrador público, seguir a 
legalidade é único e vital. Nas palavras de Justen Filho (2016), a legalidade coloca a administração 
pública e seus agentes como súditos da lei. E isso é bom: 
A atividade administrativa é um conjunto de ações dirigidas a conformar a 
autonomia dos particulares e a promover a satisfação dos direitos fundamentais 
que se desenvolve sob a égide da legalidade. Numa democracia republicana, 
a atividade administrativa não pode ser compreendida senão como atuação 
infralegal (JUSTEN FILHO, 2016, p. 69). 
A ideia de legalidade é vista como garantia contra despotismos, desmandos e uso privado 
da coisa pública, como ressalta Mello (2016): “[...] o princípio da legalidade contrapõe-se, 
portanto, e visceralmente a quaisquer tendências de exacerbação personalista dos governantes. 
Põe-se todas as formas de poder autoritário [...]” (MELLO, 2016, p. 103).
Para Carvalho Filho (2017), o princípio da legalidade reforça a ideia de planejamento 
público de que, para que haja uma administração funcional, deve haver, antes de mais nada, 
leis funcionais, pois é preciso legislar antes de administrar. “Por isso administrar é uma função 
subjacente a legislar. O princípio da legalidade denota extremamente essa relação: só é legítima 
a atividade do administrador público se estiver condizente com o disposto na lei” (CARVALHO 
FILHO, 2017, p. 20).
14WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 1
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Assim, sem a legalidade, não há direção ou con� abilidade na administração pública. 
Seguir a legalidade é seguir a lei,que é feita pelos representantes do povo. Logo, é necessário ao 
gestor público observar a lei e, assim, prestar a devida homenagem à soberania popular, exercida 
pelo voto em seus representantes.
5.2.2 Impessoalidade 
A gestão pública não é negócio (no sentido econômico da palavra). O papel do gestor 
já possui destaque por si mesmo. Quem gerencia negócios públicos ou atua em nome do 
Estado recebe atenção e destaque su� cientes – aquilo que, em termos sociais, é conhecido por 
notoriedade. É inadmissível a um gestor público abusar desse destaque ou notoriedade, fazendo 
uso da máquina pública e de toda sua estrutura para a autopromoção. Isso é imoral, criminoso e 
contrário ao princípio da impessoalidade. 
Com a impessoalidade, a gestão não se torna objeto das paixões pessoais de gestores e 
servidores:
[...] é uma faceta da isonomia, tomando em vista especi� camente a aplicação 
da lei pelo Estado. Todos são iguais perante o Estado, o que não impede 
discriminações contempladas na norma constitucional ou legal. Onde a norma 
legal não discriminou, é vedado introduzir inovações diferenciadoras (JUSTEN 
FILHO, 2016, p. 64). 
Ou seja, sem clubismos, sem misturar preferências pessoais ou de grupo, com o acesso de 
todos aos serviços do Estado. O objetivo do princípio é levar a ideia de que, se todos são iguais 
perante a lei, o serviço público não criará diferenças desnecessárias no trato com as pessoas. 
O princípio em causa não é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia. 
Está consagrado explicitamente no artigo 37 caput da Constituição. Além disso, 
assim como ‘todos são iguais perante a lei’, a fortiori, teriam de sê-lo perante a 
administração (MELLO, 2016, p. 117).
Nas palavras de Carvalho Filho (2017):
Como a lei em si mesma deve respeitar a isonomia, porque a isso a Constituição 
a obriga, a função administrativa nela baseada também deve fazê-lo, sob pena 
de cometer-se desvio de � nalidade, que ocorre quando o administrador se 
afasta do escopo que lhe deve nortear o comportamento – o interesse público 
(CARVALHO FILHO, 2017, p. 21). 
Por � m, o interesse na impessoalidade é garantir que todos recebam, de acordo com a lei, 
um tratamento que seja respeitoso e minimamente igualitário perante os atos da administração 
pública. 
5.2.3 Moralidade 
O plano moral e ético permeia a vida de todos os humanos – e de suas obras. Onde há o ser 
humano, há a ética e, com ela, a moral. A medida de tratamento e cálculo social para a resolução 
de problemas e ações diárias é necessária na gestão da coisa pública. Ou seja: a moralidade com 
alteridade, com respeito à ética social e com a visão do outro. Com respeito a todas as pessoas, 
fazendo com que a atuação estatal seja humanizada, e não somente � nalista e burocrática. 
15WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 1
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
A moralidade consiste na exigência da compatibilidade da atividade 
administrativa com os valores éticos genericamente considerados. A moralidade 
reside no respeito à identidade, à autonomia e aos interesses de terceiros. O 
princípio da moralidade interdita a obtenção de vantagens que não sejam 
oriundas de boa-fé (JUSTEN FILHO, 2016, p. 65). 
Com moralidade, portanto, há honestidade no trato da coisa pública.
O princípio da moralidade impõe que o administrador público não dispensa 
os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. Deve não só 
averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, 
mas também distinguir o que é honesto do que é desonesto (CARVALHO 
FILHO, 2017, p. 22). 
Não há Estado democrático de Direito ou gestão de qualidade da coisa pública sem a 
honestidade, sem uma administração cujos limites legais de atuação são exercidos tendo a 
moralidade como princípio. 
5.2.4 Publicidade 
Da mesma maneira como há espaço para a moralidade, dentro de uma perspectiva 
kantiana, nada deve ser feito em segredo – apenas atos administrativos que, dada sua natureza e 
interesse do Estado (como segurança), devam ser mantidos em sigilo de classi� cação. Contudo, a 
maior parte dos atos administrativos deve ser realizada com clareza e publicidade. Como destaca 
Justen Filho: “[...] os atos estatais sejam levados ao conhecimento de todos, ressalvadas hipóteses 
em que se justi� car o sigilo” (JUSTEN FILHO, 2016, p. 65).
A transparência é a marca da gestão legal, moral e principiológica. Não é um favor do gestor 
público ou do funcionário público para mera exibição e aplauso geral. Segundo Mello (2016, p. 
117), “[...] o dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos. Não 
pode haver um estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo, ocultamento aos 
administrados dos assuntos que a todos interessam”.
Há, contudo, que se considerar que certos atos administrativos lidam com assuntos 
sensíveis, de segurança pública ou que podem levar à população um clima desnecessário e 
perigoso de pânico. Ressalta Carvalho Filho (2017): 
São contempladas, no entanto, restrições de acesso à informação, cabíveis 
quando a divulgação puser em risco a segurança da sociedade ou do Estado. 
Assim, tais informações sujeitam-se a uma classi� cação considerada em três 
grupos (CARVALHO FILHO, 2017, p. 28).
A classi� cação a que alude o autor pode ser condensada da seguinte forma na relação 
conteúdo e tempo de vedação à publicidade:
- Informação ultrassecreta: 25 anos de sigilo.
- Informação secreta: 15 anos de sigilo.
- Informação reservada: 5 anos de sigilo.
16WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 1
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
5.2.5 Eficiência
A e� ciência (capacidade de otimizar tempo, recursos e pessoas, ao cumprimento em 
prazo satisfatório dos objetivos a que se presta a administração) é marca cada vez mais exigida 
pela população – e, desde há muito, cobrada dos administradores públicos. Justen Filho (2016) 
assim de� ne a e� ciência como princípio: 
Assim o impõe a concepção republicana de organização do poder político, que 
estabelece que todas as competências estatais têm de ser exercitadas do modo 
mais satisfatório possível. Portanto, o próprio princípio da República já impõe 
o dever de utilização e� ciente dos recursos públicos (JUSTEN FILHO, 2016, p. 
67).
Carvalho Filho (2017) destaca a bisca de economia e produtividade (legais) num binômio 
que assim descreve a e� ciência: 
O núcleo do princípio é a procura de produtividade e economicidade e, o que 
é mais importante, a exigência de reduzir os desperdícios de dinheiro público, 
o que impõe a execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e 
rendimento funcional (CARVALHO FILHO, 2017, p. 31).
Nesse princípio, ao � m e ao cabo, buscando a satisfação do cidadão/utente (ou usuário) 
do serviço público, há de se considerar:
Produtividade Economicidade Qualidade Celeridade Presteza Flexibilização Desburocratização
Uma prestação 
de serviço com 
metas.
Uma prestação 
que tenha gastos 
racionais.
Uma prestação 
feita atenta às 
necessidades de 
cada caso.
Uma pres-
tação feita 
com apreço 
ao tempo.
Uma pres-
tação proa-
tiva.
Uma prestação 
que dialoga 
com outros se-
tores.
Uma prestação para 
além dos carimbos e 
guias. Atenta aos de-
mais quadros. 
Quadro 1 – Variáveis a se considerar quanto ao princípio da e� ciência. Fonte: Carvalho Filho (2017).
Há autores mais clássicos, a exemplo de Celso Bandeira de Mello, que preferem chamar 
esse princípio de princípio da boa administração, a saber que a tal e� ciência já se encontra na 
legalidade. Aquele que age dentro da lei só poderá fazê-lo de forma e� ciente (respeitando pessoas, 
prazos e limites físicos previstos na lei). 
Para tanto, se a e� ciência está na legalidade, resta às ações da administração a “boa 
administração”. Assim escreveu Mello (2016, p. 127) sobre a boa administração: “[...] desenvolver 
a atividade administrativa do modo mais congruente, maisoportuno e mais adequado aos � ns a 
serem alcançados, graças à escolha dos meios e da ocasião de utilizá-los”.
5.2.6 Demais princípios
Outros princípios, fora da descrição constitucional, mas inseridos na ideia de 
administração pública, são: a � nalidade, a razoabilidade, a responsabilidade e a autotutela.
Para Mello (2016), há ainda que se considerar o princípio da � nalidade (haja vista que, 
desde o primeiro tópico desta unidade, foi mencionada a � nalidade do Estado, do poder, da 
administração e de seus atos). 
17WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 1
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
[...] o princípio da � nalidade não é uma decorrência do princípio da legalidade. 
É mais que isto: é uma inerência dele; está nele contido, pois corresponde à 
aplicação da lei tal e qual é; ou seja, na conformidade da sua razão de ser, do 
objetivo em vista do qual foi editada (MELLO, 2016, p. 109).
Em resumo, toda ação do ente administrativo limitada pela lei deve ter uma razão, uma 
motivação, sem a qual se perde o sentido e se torna ilegal.
Fala-se também num princípio da razoabilidade:
A Administração, ao atuar, no exercício de discrição, terá de obedecer a critérios 
aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de 
pessoas equilibradas e respeitosas das � nalidades que presidiriam a outorga da 
competência exercida (MELLO, 2016, p. 111). 
Nenhum ato administrativo pode ser desmedido, fora da lógica, colocando em dúvida 
a ciência (respeitando princípios da administração, do direito, da econômica, da biologia etc.). 
Há que se considerar, como já mencionado, que o Estado e sua estrutura administrativa 
atuam tanto na vida pública quanto na vida econômica privada (por intermédio de empresas 
públicas). Assim, como qualquer empresa, como qualquer ator econômico ou social, o Estado 
não está blindado de responsabilidade em caso de atuação criminosa ou danosa à comunidade 
ou ao indivíduo. Portanto, há que se falar em um princípio da responsabilidade do Estado ou 
da administração pública.
A ação do agente público, do servidor público e da pessoa jurídica de direito público 
não está imune a sofrer ações na Justiça e a ser sentenciada. De acordo com Mello (2016), “[...] 
a responsabilidade do Estado aplica-se indistintamente a quaisquer das funções públicas, não 
estando restrita a danos provenientes de atos administrativos” (MELLO, 2016, p. 125). E mais: 
isso encontra respaldo legal na própria Constituição, em seu Art. 37, 6° (BRASIL, 1988), segundo 
o qual, por ação ou omissão, a administração responde judicialmente por danos causados por 
dolo (intenção livre e consciente) ou culpa. 
Há ainda o princípio da autotutela. Típico da administração moderna, ele pode ser 
considerado como uma função autocrítica da administração e do gestor. Ou seja, se algo for 
feito de forma equivocada, a administração pode reexaminar seus atos e corrigi-los antes de 
qualquer órgão (como o Ministério Público) ou antes que a população (mediante reclamações 
em ouvidorias especí� cas) o solicite. 
Logo, 
[...] não precisa, portanto, a Administração ser provocada para o � m de 
rever seus atos. Pode fazê-lo de ofício. Aliás, não lhe compete apenas sanar 
as irregularidades; é necessário que também as previna, evitando-se re� exos 
prejudiciais aos administrados ou ao próprio Estado (CARVALHO FILHO, 
2017, p. 36).
Com esses princípios, o serviço público e a gestão da coisa pública se coadunam ao 
espírito de representatividade popular do qual é imbuído o Estado democrático de Direito, tanto 
na esfera administrativa federal quanto na estadual, distrital ou municipal. 
18WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 1
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
6. SERVIÇOS PÚBLICOS E SERVIDORES PÚBLICOS
Os serviços públicos, em sua boa parte, se voltam a atividades essenciais para o corpo 
social. Dissemos “em boa parte”, pois, como explica Di Pietro (2008), serviços aeroportuários, 
embora importantes para as vidas e a economia das pessoas e do País, não seriam básicos, vitais 
ao dia a dia. 
Ainda assim, a autora ressalta que serviços públicos são “[...] toda atividade que o Estado 
exerce para cumprir os seus � ns” (DI PIETRO, 2008, p. 133). Nesse diapasão, para melhor 
entendimento, é preciso partir do princípio de que, em tese, há distinção entre serviço público e 
serviço de utilidade pública. Segundo Martins (2003):
- Serviço público: prestado pela administração para satisfazer necessidades gerais das 
pessoas. Exemplo: segurança pública com as polícias.
- Serviço de utilidade pública: prestado pela administração ou por delegação (companhias 
públicas, semipúblicas ou concessionárias) para facilitar a existência da pessoa. Exemplo: 
telefone, gás, água e energia elétrica.
Os serviços públicos podem ainda ser assim classi� cados:
- Próprios: atendem a necessidades coletivas e, por isso, são de área de atuação do Estado.
- Impróprios: atendem a necessidades de grupos, regiões ou da coletividade, mas o Estado 
apenas regula a atividade e passa para a iniciativa privada sob a forma de concessões.
Concluímos que:
[...] serviços públicos são toda atividade material que a lei atribui ao Estado 
para que exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de 
satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou 
parcialmente público (DI PIETRO, 2008, p. 139).
Servidor público é gênero, englobando funcionário público (estatutário) e empregado 
público (celetista). Ambos devem prestar concurso público para serem admitidos. A necessidade 
de concurso público mostra que o ente público não pode fazer contratações com objetivos 
eleitorais. 
Para � ns de responsabilidade penal:
[...] somente pode ser considerado funcionário público para � gurar no polo 
passivo dos crimes praticados por particular contra a Administração aqueles 
que se enquadrem no conceito do art. 327, caput, do Código Penal, excluindo-
se, portanto, a categoria de funcionário público por equiparação (parágrafo 
primeiro) (ANDREUCCI, 2018, p. 532).
O servidor, portanto, é a face do Estado, da administração pública e, com legalidade, deve 
se portar com a consciência de ser, no seu mister, canalizador e realizador da face legal do Estado 
em nome do bem comum e do melhor interesse público. 
19WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 1
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
7. PODER DE POLÍCIA
Nos dizeres de Carvalho Filho (2017, p. 79), poder de polícia “[...] é a prerrogativa de 
direito público que, calcada na Lei, autoriza a administração pública a restringir o uso e o gozo 
da liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade”. 
O Estado é forte. Sua força, no caso das democracias, fundada em princípio na sua 
Constituição, é dosada ao povo por princípios gerais de Direito, da seguinte forma:
[...] a) legalidade: as autoridades do Estado podem aplicar somente as sanções 
penais previstas em lei anterior ao fato delitivo [...] sem discriminação de pessoas;
b) proporcionalidade: a gravidade da sanção deve corresponder à gravidade da 
infração;
c) imparcialidade: a competência sancionatória pertence aos órgãos do estado e 
principalmente aos tribunais (SABADELL, 2010, p. 163).
Não deve haver arbitrariedade por parte do gestor durante a � scalização da sociedade e 
da atividade do Estado. Assim, “[...] esse princípio signi� ca, ao nascer, que a conduta do homem 
há de ser regida pelo justo (que se identi� ca ao racional e ao natural)” (FERREIRA FILHO, 2005, 
p. 107). Em conceito clássico, tem-se que o poder de polícia do Estado é “[...] a atividade estatal 
que limitava o exercício dos direitos individuais em benefício da segurança” (DI PIETRO, 2008, 
p. 155). 
Portanto, ao se valer do poder de polícia do Estado, o gestor deve observar na lei a dose de 
força de sua atuação. “O poder ainda é pluridimensional,ou seja, tem vários campos de atuação. 
Geralmente, identi� ca-se o poder como a capacidade de tomar decisões sobre questões públicas 
e de comandar a força pública. Este é o poder político” (SABADELL, 2010, p. 163).
Dada a legalidade na democracia, o gestor público deve ter em mente que o poder de 
polícia deve ser aplicado com moderação, dentro dos limites legais:
No que concerne ao benefício do poder de polícia, constitui fundamento dessa 
prerrogativa do Poder público o interesse público. A interferência do Estado no 
conteúdo dos direitos individuais somente se justi� ca ante a � nalidade que deve 
sempre nortear a ação dos administradores públicos, qual seja, o interesse da 
coletividade (CARVALHO FILHO, 2017, p. 86).
Qualquer que seja a área da administração pública, ela pode � scalizar, interditar, cercar e 
até mesmo prender ou apreender. Mas sempre com fundamento na lei e, em todo ato, visando à 
necessidade de se agir em nome do interesse público. 
20WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 1
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
CONSIDERAÇÕES FINAIS
É possível contemplar a grandeza do Estado e sua força pela sua utilidade, prevista em 
e limitada por inúmeras legislações, a começar pela Constituição Federal. Sem a organização 
proposta pelo Estado, na forma do governo, e com um governo sem � nalidade, a vida em 
sociedade ante as complexidades tecnológicas seria impossível.
A � nalidade e o bem comum apenas são possíveis pela intervenção de pessoas: os 
servidores (temporários ou efetivados de forma vitalícia). Eles, por sua vez, destinam o melhor de 
suas competências em prol das pessoas – dentro de uma perspectiva de coletividade, de grupo, de 
um número indeterminado de pessoas cujas necessidades básicas, elementares de vida, possam 
ser satisfeitas.
Para isso existe e é a isso que se presta a administração pública, em quaisquer esferas. Para 
se estruturar e funcionar como operadora-instrumento da realização de ações em prol de um bem 
comum, a princípio para uma determinada comunidade. E para se evitarem abusos, necessário é 
estruturar a administração em princípios – o verdadeiro norte da bússola do gestor público. Os 
princípios, como vimos, resumem a ideia e a ação do gestor público, dando-lhe direção e limites 
de ação a � m de que: o governo se torne útil, jamais abusivo; as ações possam até ser contestadas, 
jamais tipi� cadas como crimes; e o escopo de se atingir o bem comum se torne cada vez mais 
plausível e realizável na realidade do mundo.
A sociedade se organiza e se vale do Poder do Estado e de sua organização em governo. 
O gestor e os demais funcionários materializam as ações a partir de princípios, que servem de 
garantia para que tudo se encaminhe rumo a um bem maior: o bem comum.
2121WWW.UNINGA.BR
UNIDADE
02
SUMÁRIO DA UNIDADE
INTRODUÇÃO ............................................................................................................................................................ 23
1. SERVIDOR PÚBLICO: AGENTES PÚBLICOS E SERVIDORES PÚBLICOS ........................................................ 24
1.1 CONCEITO ............................................................................................................................................................ 24
1.2 SERVIDORES ESTATAIS ..................................................................................................................................... 25
1.3 CONTENÇÃO DE DESPESAS COM SERVIDORES ............................................................................................ 27
1.4 CARGOS PÚBICOS E DEVERES DOS AGENTES PÚBLICOS ............................................................................ 28
1.5 RESPONSABILIDADES ....................................................................................................................................... 30
2. ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................................................................... 31
2.1 REQUISITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS .................................................................................................. 33
2.2 ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS .................................................................................................. 35
2.2.1 COMPETÊNCIA ................................................................................................................................................ 35
SERVIDOR PÚBLICO E ATOS ADMINISTRATIVOS
PROF. CRÍSTIAN RODRIGUES TENÓRIO
ENSINO A DISTÂNCIA
DISCIPLINA:
GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA BRASILEIRA
22WWW.UNINGA.BR
2.2.2 OBJETO ............................................................................................................................................................. 35
2.2.3 FORMA ............................................................................................................................................................. 35
2.2.4 MOTIVO............................................................................................................................................................ 36
2.2.5 FINALIDADE ..................................................................................................................................................... 36
2.3 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ............................................................................................ 36
CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................................................................ 38
23WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 2
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
INTRODUÇÃO
Nesta unidade, veremos o essencial sobre o servidor público. É uma parte indispensável na 
administração, pois representa o elemento humano, que deve ser a � nalidade maior da organização 
social e política. As espécies de servidores, suas características e princípios serão vistos de forma 
a construir um entendimento elementar ao gestor público (sendo concursado ou agente político) 
para o melhor proveito no exercício de suas funções. Tudo isso para proporcionar uma visão 
global do serviço público em seus elementos humanos (diretos) e seus atos (as consequências de 
suas competências).
Também serão examinados os atos administrativos, parte importante do poder público, 
pois eles são a manifestação, com intenção justi� cada, da vontade humana. Ademais, tais atos 
são limitados pelas leis, com o propósito ético e � nal do bem comum. Sem isso, é difícil atender 
às demandas populares e de mercado, haja vista que cada vez mais consumidores cobram em 
redes sociais o engajamento de pessoas e empresas em suas relações com entes públicos de forma 
transparente e honesta.
Nos dias atuais, com uma participação popular cada vez mais crítica (pelas redes sociais), 
o gestor público deve primar pelo cuidado com seus servidores – e com a imagem de todo o 
serviço público. O início desse cuidado é, naturalmente, conhecer a essência dos humanos que 
devotam seu tempo remunerado em prol do bem comum a partir da estrutura de governo.
Para que os atos administrativos sejam satisfatórios e e� cientes, não basta a competência 
em si, mas a legalidade e a ética de quem faz e do porquê se faz. Igualmente, não vale a satisfação 
do povo de modo que cabe ao gestor público conhecer os atos administrativos e seus limites 
para servir com lealdade ao povo, na legalidade instituída e com a ética em prática. Sem isso, a 
dimensão do gestor público se perde daquilo que, em qualquer tempo, se exige: competência e 
honestidade. 
24WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 2
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
1. SERVIDOR PÚBLICO: AGENTES PÚBLICOS E SERVIDORES PÚBLICOS
1.1 Conceito
Para início, é preciso estar atento aosconceitos, tendo em mente que “ Os servidores 
públicos são uma espécie dentro dos agentes públicos” (MELLO, 2016, p. 254). Ou seja: dentre os 
agentes públicos, que se movem dentro da estrutura legal da administração, estão os servidores 
(pessoas humanas, contratadas em regime trabalhista ordinário – fato raro na atualidade –, 
concursadas e efetivadas, lotadas em postos de trabalho ou contratadas em regime especial, de 
con� ança). 
Para o conceito de agentes públicos (gerais, incluindo-se os eleitos), � cam aqueles que “[...] 
representam uma concepção mais ampla: chefe do executivo, senadores, deputados, vereadores, 
ocupantes das empresas públicas, fundações, contratados sob locação de serviços e gestores de 
negócios públicos” (MELLO, 2016, p. 25).
Isso quer dizer que o que se chama ordinariamente de políticos são, em verdade, agentes 
públicos, dotados de capacidade e responsabilidade legal. Pessoas naturais, que, em virtude de 
um fundamento legal desde a Constituição, são investidas de poderes representativos limitados 
para que, dentro de princípios formadores de uma democracia representativa, possam exercer 
escolha, opinião e obrigações afetas ao cargo para o qual foram eleitas. O que se observa é que 
“[...] a Constituição Federal atribui propriedades e efeitos jurídicos à � gura do agente público, 
que é a pessoa física que presta serviço ao estado e à administração pública direta ou indireta” 
(PESTANA, 2008, p. 100).
Esses são, portanto, agentes públicos de natureza política. Ocupantes de cargos, com 
funções legais estabelecidas, mas com acesso diferenciado. Repisando o tema com a � nalidade de 
tornar mais completa a visão sobre agentes políticos, tem-se que eles são o que se de� ne como: 
[...] titulares dos cargos que integram a cúspide da atividade política do País, 
alojando-se tanto no Poder Executivo (presidente da república, governadores, 
prefeitos e respectivos auxiliares – ministros, secretários), quanto no Poder 
Legislativo (senadores, deputados e vereadores) (PESTANA, 2008, p. 100).
De forma resumida:
- Agentes públicos: todos os que servem na estrutura do Estado (agentes políticos e 
servidores). Pessoas dotadas de capacidade e responsabilidade. Agem pelo Estado, dentro 
de limites prede� nidos por lei e, em virtude dela, podem, em casos extremos, de exceção, 
agir para além de suas atribuições primeiras.
- Servidores públicos: trabalhadores que servem por diversos acessos à estrutura 
do poder por meio da administração pública, fazendo carreira (com previsão legal de 
progressão) ou lotados sem possibilidade de alterações nas mesmas funções – dotados de 
capacidade e responsabilidade, que agem pelo Estado e em nome dele, do ente público, 
nos ditames e limites da lei.
25WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 2
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Assim, um servidor público ou agente público possui um objetivo, na lei, além de poderes, 
responsabilidades e limites nos quais poderá exercer sua atividade com relativa autonomia e 
poder, respondendo sempre por suas atitudes e atividades. Ao gestor público, cabe bem dirigir 
sua equipe de servidores para o cumprimento dos atos que lhe competem, sem que os limites 
dessa atuação sejam extrapolados.
 1.2 Servidores Estatais
 Aqueles que lidam com o serviço público sem a origem política (por eleições) se 
constituem como servidores públicos, que, em essência, são “[...] todo aquele que mantém vínculo 
de trabalho pro� ssional com as entidades governamentais, integrados em cargos ou empregos da 
União, Estados, Distrito Federal e Município” (MELLO, 2016, p. 259).
São mulheres e homens, contratados ou concursados, “[...] titulares em autarquias e 
fundações de direito público da União, Estados, Distrito Federal e Município” (MELLO, 2016, p. 
260). São admitidos ao serviço público dentro de uma hierarquia legal para che� ar ou � scalizar, 
dentro de suas atribuições de� nidas pela lei. Em regra, a pessoa aprovada em concurso público 
ou contratada por autorização legal sabe, com antecipação, o que vai fazer em seu emprego; daí, 
é imprescindível avaliar a competência (e o conhecimento) de quem será contratado. 
Uma prova disso é o inchaço administrativo, nos Estados e na União, em virtude de 
pessoas que são nomeadas como agentes públicos, mas de uma forma política. Elas ocupam 
cargos que possuem previsão legal, � nalidade e para os quais se cobra competência. Todavia, o 
que se observa é uma completa inaptidão e que o cargo em si não possui cumprimento de função, 
não entrega serviço algum ou, em casos piores, são che� as inúteis (sinecuras, como se costumava 
chamar esses cargos). 
Nem tudo gira em torno da estabilidade de emprego público. Há aqueles que podem ser 
contratados de forma temporária ou por concurso para serviços especí� cos, como empregados 
públicos “[...] admitidos para funções não de che� a, como motorista, servente, jardineiro” 
(MELLO, 2016, p. 260). Esses são empregados limitados de forma mais contundente pela lei, 
contratados de acordo com vagas, com necessidade comprovada de ocupação para determinadas 
funções. Aí está uma regra que, naturalmente, se expressa em todo o serviço público, mas que 
se faz sentir mais forte e cobrada em casos de serviços temporários pela especi� cidade da obra, 
do fazer, e pelo resultado que deve aparecer imediatamente após a execução, como no caso de 
pinturas, jardinagens ou uma auditoria externa (com seu relatório � nal). 
Um agente público possui dois requisitos:
1) A natureza estatal da sua atividade (objetivo): sua natureza está na lei que 
determina onde nascem suas funções, para que servem (fi nalidade) e, naturalmente, 
ligam o servidor, de qualquer função, à responsabilidade por seus atos dentro da 
estrutura do serviço público.
2) A investidura (subjetivo): o poder que ele possui. Seus deveres, seus limites no 
dever (e na responsabilidade) e sua autonomia para inovar, agir para além de suas 
atribuições caso seja legalmente previsto.
26WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 2
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
E há aqueles que são contratados como descrito anteriormente, mas em regime trabalhista 
comum. São servidores empregados.
[...] os servidores públicos, considerados empregados públicos são aqueles 
contratados e submetidos à legislação ordinária trabalhista (CLT), não obstante 
submetam-se, igualmente, às regras relativas à investidura, vencimentos etc. 
constantes na Constituição Federal (PESTANA, 2008, p. 101). 
Eles se tornaram raros ao � m do século XX, mas, hoje em dia, a tendência de enxugar a 
máquina pública por ajuste orçamentário (e para se evitar uma derrama tributária para sustento do 
ente estatal de qualquer esfera) faz com que a contratação temporária ou efetiva, sem estabilidade 
do servidor público como empregado, possa retornar aos objetivos dos administradores 
(sumamente no Poder Executivo). 
Para outros cargos públicos, como no Poder Judiciário, há questões de ordem técnica, e 
até mesmo por tradição ou honrarias, que fazem frente ao que se entende por contratação para 
função ou cargo público. Um exemplo:
Há exceções constitucionais como na composição do STF, STJ, TST – tribunais 
cujas nomeações advêm de seus pares ou do presidente da república. Exemplo: 
o Supremo Tribunal Federal compõe-se de 11 ministros, escolhidos dentre os 
cidadãos com mais de 35 aos e menos de 65 anos de idade, de notável saber 
jurídico e reputação ilibada, nomeados pelo presidente da República, depois de 
aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado (conforme o artigo 101 da 
Constituição Federal) (PESTANA, 2008, p. 109).
Os Tribunais, muitas vezes, são compostos por técnicos que advêm de indicações, listas 
compostas por autarquias (ainda que de natureza fora de classi� cação ordinária, caso da Ordem 
dos Advogados do Brasil), dos próprios Tribunais (que promovem seus juízes à ascensão de 
carreira, saindo dasvaras e ocupando cargos nas Câmaras dos Tribunais). 
Aquilo tudo porque não se entende a ocupação no Poder Judiciário como comum. Ela 
implica exame de capacidade técnica e histórico de vida: não se cria um magistrado sem uma 
forte base teorética, maturidade para re� etir o conteúdo de suas decisões, uma vida atrelada à 
carreira (com � scalização condizente à Lei Orgânica da Magistratura Nacional – LOMAN).
Bem diferente de um diplomata, cargo que se conquista uma vez ingressado nos quadros 
do Ministério das Relações Exteriores, mediante concurso público de admissão e curso de 
formação e capacitação, cerca de três anos de formação no Instituto Rio Branco, Brasília-DF, e 
que só admite a chegada ao chamado “topo da carreira” mediante competência su� ciente para 
tanto, provada pelos anos de serviço e missões diplomáticas. Esse caminho passa por comissões 
de avaliadores, com padrões e rigores técnicos especí� cos, indicados por normas internas afetas 
à diplomacia brasileira. 
Claro, e à guisa de revisão, compondo um quadro mais político que técnico, especialmente 
no Legislativo e no Executivo, há os cargos de con� ança (temporários, dependentes da disposição 
de cargos com esse propósito), cuja problemática já fora tratada em parágrafo anterior. Esses 
cargos podem ser vistos sob uma perspectiva menos crítica e mais conceitual. Cargos em 
comissão dispensam concurso, são ocupados em “[...] caráter transitório por pessoa de con� ança 
da autoridade competente para preenchê-los com liberdade, a qual também pode exonerar ad 
nutum, isto é, livremente” (MELLO, 2016, p. 316). São cargos que permeiam a administração e 
que deveriam servir ao propósito de preenchimento de quadros técnicos para prestações. 
27WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 2
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Vale lembrar que, independentemente de como se chegou à administração, a pessoa possui 
responsabilidades e, por isso mesmo, não deve se aproveitar de forma imprópria do cargo, sem 
abusos e desvios de conduta, ou seja, sem se desviar do que a lei e os termos de sua contratação 
dizem, por melhores que sejam as intenções.
 1.3 Contenção de Despesas com Servidores
Uma das maiores preocupações das últimas décadas com o serviço público se dá na 
questão salarial. Por haver diferentes funções, origens, responsabilidades e regimes jurídicos 
próprios, é especialmente difícil, no plano político, atingir-se de forma pací� ca um mínimo a 
todos os servidores públicos no tocante a seus proventos. Assim, “[...] o artigo 16 da Constituição 
estatui que a despesa com pessoal ativo e inativo em cada um dos níveis de governo não poderá 
exceder os limites a serem estabelecidos em lei complementar, a qual � xará um prazo mínimo 
para tanto” (MELLO, 2016, p. 277).
Em tempo, “[...] as transferências a qual o ente público desobediente � ca privado são 
voluntárias e não os repasses obrigatórios do Estado” (MELLO, 2016, p. 280). Isso quer dizer que 
 as despesas com pessoal são previstas no orçamento como um todo, e há limites para despesas 
novas, novas contratações, respeitando-se direitos dos servidores anteriores a qualquer alteração 
de regime de pagamento. 
No Brasil, há inúmeras categorias e servidores que conseguiram, ao longo de anos na 
Justiça, continuar a receber mesmo acima do teto instituído pela Constituição e estabelecido em 
lei posterior. O teto salarial imposto está no Art. 37, XI, da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
Há a paridade de vencimentos a ser observada: não poderão ser superiores 
aos pagos pelo poder executivo, de acordo com o art. 37, XII, da Constituição 
Federal. Harmonizam-se, portanto, os vencimentos dos ocupantes dos cargos 
dos três Poderes, não se admitindo, consequentemente, privilégio de um em 
relação a qualquer outro dos demais (PESTANA, 2008, pp. 111-112). 
Não há igualdade salarial, mas há, sim, um teto. Reajustes são permitidos, negociados e 
justos. Mas não se pode fazer das questões salariais envolvendo servidores um instrumento para 
uso político mal intencionado. É nulo, por exemplo, qualquer aumento de salário nos 180 dias 
� nais de uma administração. Tal prática pode, inclusive, ser tipi� cada como delito no Código 
Penal, Art. 359-G.
Um bom gestor público deve se atentar a estes detalhes: salários são limitados à capacidade 
pagadora do ente público que se administra. Mas todos são nivelados no limite do teto – e por 
esse mesmo teto devem pautar seus ganhos e reajustes. Sem, contudo, ignorar que, junto ao 
salário do servidor, há adicionais de função, como vantagem salarial pela conclusão de um curso 
universitário ou o adicional de dedicação exclusiva (DI PIETRO, 2008, p. 775). 
O gestor público deve vislumbrar estrategicamente, ao tempo da remoção, contratação 
ou relocação de servidores, os impactos da mudança de cargo, progressão na carreira, acúmulo 
de funções – isso no re� exo salarial, que sairá, naturalmente, do orçamento e que deve, por 
obrigação legal e moral, condizer com a missão e com a � nalidade da função ou do serviço a ser 
prestado. 
Há também a grati� cação de serviço, tal como insalubridade, risco de vida e saúde, além 
das grati� cações pessoais, como salário-esposa, salário-família e auxílio-moradia (DI PIETRO, 
2008, p. 775). Algumas dessas grati� cações são vistas como imorais embora jamais ilegais ante 
as vantagens de algumas pro� ssões dentro da estrutura dos poderes (de forma pejorativa, são 
chamados de “penduricalhos”, como no caso de parlamentares e seus assessores). 
28WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 2
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
O norte da bússola do gestor público é o orçamento – e orçamento é lei. Não são de bom 
tom (nem recomendáveis são) alterações em demasia às despesas correntes, ordinárias e previstas 
antecipadamente pelo poder público. Porém, em casos extraordinários como calamidades públicas 
(enchentes, temporais arrasadores, pandemia, condições abruptas do clima), como é sabido, o 
orçamento pode se tornar em parte � uido – especialmente na parte de gastos, contratações e 
relocação de empregados públicos. Daí, alterações salariais eventualmente para além do limite 
poderão ser percebidas.
Tudo isso com a consciência do gestor público de que seus atos, suas assinaturas e suas 
determinações passam por controle interno (no próprio órgão em que se encontra), controle 
externo (Legislativo, mediante câmara de vereadores, assembleias legislativas estaduais e do 
Distrito Federal, Câmara dos Deputados – cada qual dessas casas com seu grau de questionamento 
e controle), além de controle por parte dos Tribunais de Contas (estaduais e da União). 
 1.4 Cargos Púbicos e Deveres dos Agentes Públicos
O ente público é dotado de princípios, previsão legal de criação, deveres e � nalidade. 
Preenchido por pessoas (gestores, concursados, nomeados, contratados em diversos regimes), 
é o ser humano quem integra e dá vida ao ser estatal. É o ser humano quem ocupa seus cargos, 
quem lhe dá rosto, voz, identi� cação e quem responde às demandas sensíveis em nome do bem 
comum. Um gestor público, um servidor púbico, portanto, cuida de suas responsabilidades 
ocupando um cargo.
Cargos públicos são criados por lei, salvo quando concernentes ao Poder 
Legislativo caso em que se criam por resolução da Câmara ou do Senado, 
conforme se trate de uma ou de outra destas Casas (ainda que seus vencimentos 
sejam � xados por lei) (MELLO, 2016, p. 316).
Por de� nição, essas vagas, nas quais a pessoa humana pode agir e se manifestar em nome 
da legalidade pela qual está investida dentro da administração pública, são chamadas de cargo. E 
cargos existem por lei – nela está tudo: sua de� nição, � nalidade, missão, limites e, naturalmente, 
a constituição do salário, além da permissão ou vedação de se ocupar mais de um cargo dentro da 
administração. Isso quer dizer que na lei há as regras para o preenchimento da vaga noente legal 
abstrato, com vistas a humanizá-lo e efetivá-lo no cumprimento de suas � nalidades. 
 A Constituição Federal estabelece a proibição do acúmulo de cargos públicos como regra. 
Note-se: como regra. Há, como em quase tudo na vida social moderna, exceções. Ultrapassar 
esse limite é permitido quando: a) houver compatibilidade de horários entre as funções; b) não 
se ultrapassarem os limites gerais de salários (vencimentos no teto do Presidente da República); 
c) o servidor acumula cargo de professor em instituição privada ou pública (aos magistrados, 
como exemplo, que só podem exercer o magistério superior somado às funções da magistratura, 
conforme Art. 5, parágrafo único, I, CF). “Tal proibição de acumulação abrange autarquias, 
fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias e sociedades 
controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público” (BRASIL, 1988). 
Em suma, quanto ao acúmulo de cargos, tem-se a seguinte situação para os pro� ssionais 
na esfera pública:
• Dois cargos de professor (em instituições distintas ou na mesma instituição).
• Um cargo de professor com outro técnico ou cientí� co – como no teto sobre magistrados.
29WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 2
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
• Dois cargos ou empregos privativos de pro� ssionais de saúde, com pro� ssões 
regulamentadas (DI PIETRO, 2008, p. 722).
Isso signi� ca que, em geral, não há compatibilidade em ocupar mais de um cargo. É 
legalmente vedado (novamente, em regra) e economicamente inapropriado. Mas, em caso 
de necessidade, de uma ocupação provisória, há permissão – na situação de, em meio a uma 
emergência, uma determinada pessoa ocupar duas secretarias, de forma provisória, ou, como 
no caso recente, de um militar do quadro de o� ciais ocupar uma pasta ministerial no governo 
federal. Perceba: há ocupação de mais de um cargo, e não remunerações acumuladas. 
Ocupando um cargo, em vista de representatividade simbólica e efetiva à qual o ser 
humano se encontra legalmente submetido, a pessoa deve se pautar por princípios. E “[...] os 
princípios norteadores são: generalidade, continuidade, e� ciência e modicidade” (CARVALHO 
FILHO, 2017, p. 347). Quanto a esses princípios:
• Generalidade está na ideia de que o serviço público deve ser exercido ao benefício do 
maior número de pessoas. É a ideia de “felicidade geral” ou do serviço ao bem sem olhar 
a quem – o que, de forma mais prática, pode ser entendido como uma prestação da parte 
do servidor sem seleção ou preconceitos contra quem se serve.
• Continuidade é a ausência de interrupção. É a observação dos prazos e seus cumprimentos. 
É o respeito aos orçamentos. É a luta contra paralisações. Uma vez comprometido, o 
servidor público não deve interromper suas ações sem justi� cativa. 
• E� ciência: como visto na Unidade 1, o princípio da e� ciência toca ao servidor público, 
que é avaliado (até para � ns de promoção) dentro de metas. A e� ciência é uma busca 
constante, mais do que a satisfação; a� nal, servir dentro da lei requer e� ciência, e não 
necessariamente agradar a pessoas. 
• Modicidade: o serviço público deve ser “preci� cado” de forma a cumprir com exigências 
contábeis, sem explorar o público. Em outros termos: o servidor trabalha, há o preço, o 
custo de seu tempo, mas ele não deve usar isso como forma de enriquecimento. O poder 
público arrecada dinheiro, mas não deve pautar seus serviços visando ao lucro. A relação 
entre serviço público, servidor público e usuário (o povo) não é uma relação comercial. 
Os cargos públicos, as ocupações, que, por lei, estabelecem a colocação de cada pessoa e 
sua � nalidade na promoção de forma e� ciente da lei, visando ao bem comum, são classi� cados 
como:
• De carreira: criados e dispostos em classes determinadas por progressão até o topo. 
Classe é “[...] o conjunto de cargos da mesma natureza de trabalho” (MELLO, 2016, p. 
316). Um enfermeiro auxiliar que chegará a enfermeiro-chefe. Ou um professor auxiliar 
que chegará, com tempo e preenchidas as quali� cações, a professor adjunto.
• Isolados: são previstos sem inserção e carreira, sem progressão. Exemplo: um motorista, 
um piloto ou um mecânico (para veículos) dentro de uma autarquia.
Em tempo, cargo é o nome que se dá “[...] à mais simples unidade de poderes e deveres 
estatais a serem expressos por um agente” (DI PIETRO, 2008, p. 689). O serviço público possui 
características que se confundem com o senso de nacionalidade ou naturalidade soberana. 
Quando se pensa em cargo público, pensa-se sempre em cidadão brasileiro (nascido aqui ou aqui 
naturalizado) ocupando o posto e exercendo suas funções. 
30WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 2
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Mas é possível, dentro dos limites legais, a contratação de estrangeiros – o que é fato 
comum quando se trata de Universidades.
[...] um abrandamento à norma do inciso I do artigo 37 surgiu com a emenda 
n. 11, de 30-4-96, que introduziu dois parágrafos no artigo 207 da Constituição 
Federal para permitir às universidades e instituições de pesquisa cientí� ca 
e tecnológica a admissão de professores, técnicos e cientistas estrangeiros, na 
forma da lei (DI PIETRO, 2008, p. 689). 
 1.5 Responsabilidades
Se a pessoa jurídica de direito público, o Estado, possui responsabilidade, a atribuição 
dela se dá na forma humana do servidor público, do funcionário público em geral. O primeiro 
dever imposto ao servidor é o de observação à lei – pois, assim, a honestidade e a lisura dos 
negócios públicos se encontram preservadas. Não há distância entre ética no serviço público e a 
honestidade nos negócios públicos. Ambas se pautam pela legalidade. 
O agente público deve cumprir estritamente os deveres que lhe são impostos 
pela lei e pelos regulamentos aplicáveis. Caso, contudo, desatenda a tais 
determinações dependendo da natureza do ilícito, poderá ser apenado com a 
responsabilização civil, penal, político-administrativa ou administrativa ou 
funcional (PESTANA, 2008, p. 136). 
O segundo é a própria observação à lei. As manifestações de intenções do servidor púbico 
e de seu gestor devem sempre estar em conformidade com a legalidade (de qualquer esfera: 
municipal, estadual, do Distrito Federal ou da União). 
Por mais redundante que pareça, o dever se impõe pela legalidade, sem rodeios, de forma 
objetiva. Ser honesto na administração pública signi� ca cumprir a lei. O resto é apenas derivação. 
O importante é ressaltar que o agente público, por instalar-se nos domínios 
da administração pública, deve obedecer às determinações que são atribuídas 
tanto ao cargo, emprego ou função, como igualmente, pessoalmente ao próprio 
indivíduo investido com tais graves encargos (PESTANA, 2008, p. 136). 
A responsabilidade pode ser mormente administrativa (executada e cobrada por multas 
ou dispensa de promoções), civil e criminal. “Na esfera da responsabilidade civil é imprescindível 
que se comprove: a conduta do agente público, sua culpabilidade no ato, o dano provocado 
(patrimonial ou moral), e a ligação entre o que se fez (ou deixou de fazer) e o dano causado” 
(PESTANA, 2008, p. 137). Na apuração da responsabilidade criminal, deve ser imposta a quem 
comete crime, na medida de sua culpabilidade, medida punitiva cabível e adequada aos preceitos 
do Código Penal, leis extravagantes e Lei de Execução Penal (Lei nº 7.210, de 1984). 
Entre os delitos (a partir do Art. 312, do Código Penal), a responsabilidade do agente pode 
ser apurada no peculato, na inserção de dados falsos em sistema de informação, na concussão, na 
corrupção passiva, dentre tantos outros crimes cujo exame pormenorizado não compete a este 
curso. 
O peculato é a apropriação em essência de dinheiro, valor ou outro bem público ou 
particular, desviando sua função e proveito para uso particular. A inserção de dados falsos é 
a edi� cação no sistemade dados públicos de informações (portais, sites etc.). A concussão é a 
exigência criminosa de vantagens em virtude de cargo público ocupado ou a ser ocupado, em 
regra. Como forma de melhor vislumbrar alguns dos delitos contra a administração, segue, de 
forma simpli� cada, o Quadro 1.
31WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 2
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Delito Artigo no Código 
Penal
Conduta Pena
Peculato 312 Uso da máquina públi-
ca para interesses priva-
dos.
2 a 12 anos de prisão e 
multa.
Peculato mediante erro 
de outrem
313 Se valer do erro de um 
funcionário (exemplo, 
no repasse de dinheiro).
1 a 4 anos e multa.
Inserção de dados falsos 
em sistema
313-A Crime de cracker, que 
frauda conteúdos de 
sites e base de dados da 
administração pública.
2 a 12 anos de prisão e 
multa.
Extravio ou sonegação 
de livro ou documento
314 Sumir, dar cabo de li-
vro, registro, documen-
to da administração.
1 a 4 anos.
Emprego irregular de 
verbas públicas
315 Mau uso de verba pú-
blica nos negócios, atos 
e contratos administra-
tivos. 
1 a 3 meses ou multa.
Concussão 316 Forçar, em virtude de 
cargo público, alguém 
a fazer algo fora da lei 
(não necessariamente 
crime). 
2 a 8 anos e multa.
Corrupção passiva 317 Exigir que alguém dê 
uma vantagem (� nan-
ceira ou de outra espé-
cie) por algum favor.
2 a 12 anos de prisão e 
multa.
Quadro 1 – Delitos contra a administração. Fonte: O autor.
 Há outras condutas, como o excesso na exação (a cobrança indevida ou vexatória de 
tributos – Art. 316, parágrafo primeiro, do Código Penal) ou a prevaricação (Art. 319, CP), 
conduta bem ajustada aos costumes clientelistas no País, onde as relações e favores públicos e 
privados in� uenciam para pior os negócios. Todas essas são, via de regra, medidas penalizantes 
de má conduta do gestor público, do servidor de qualquer espécie que usa a máquina pública e 
suas funções como fator de vantagem pessoal. 
2. ATOS ADMINISTRATIVOS
Há, antes dos atos, os fatos. Fatos administrativos, em sentido amplo, são todo evento 
previsto em uma norma jurídica como condição para a promoção de efeitos jurídicos atinentes 
à função administrativa (JUSTEN FILHO, 2016, p. 222). Exemplo disso é a obrigatoriedade 
genérica da administração de, sempre que contratar, dever se submeter ao regime das licitações. 
32WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 2
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Em uma análise comparativa mais profunda, afeta a outro ramo do Direito (no caso, o 
Direito Civil), importa re� etir sobre ato e fato. O Direito Civil faz a distinção entre ato e fato: o 
primeiro é imputável ao homem; o segundo decorre de acontecimentos naturais, que independem 
do homem ou que dele dependem apenas indiretamente. Se o fato não produz qualquer efeito 
jurídico no Direito Administrativo, ele é chamado de fato da administração (DI PIETRO, 2008, 
p. 231). 
A conclusão disso é proveitosa como guia nesta distinção para o gestor público. O caso 
é que o fato administrativo pode ser dividido em um sentido amplo e em sentido estrito. No 
primeiro, trata-se dos fatos gerais, como eleições dentro de uma repartição ou divulgação de um 
edital para promoção de carreira, “[...] ocorrência não decorrente da vontade, que produz efeitos 
administrativos” (JUSTEN FILHO, 2016, p. 222). No sentido estrito, está o ato administrativo, 
que depende de vontade para seu cumprimento e de um � m para ser legalmente justi� cado. 
Os atos administrativos são os meios pelos quais, observada a lei (formalidades em geral), 
a vontade da administração pública, ou seja, do gestor público, se manifesta na sociedade. Os atos 
por si têm por objetivo o cumprimento da � nalidade da administração pública, que é, de forma 
pontual, a promoção do bem comum. Como conceito de atos administrativos, tem-se:
[...] a exteriorização da vontade de agentes da administração pública ou de seus 
delegatários, nessa condição que, sob regime de direito público, vise à produção 
de efeitos jurídicos, com o � m de atender ao interesse público (CARVALHO 
FILHO, 2017, p. 105). 
Essa exteriorização da vontade pode se dar por ações (o que é esperado e natural) ou 
por omissões – em casos em que a administração não seja obrigada a se manifestar e, por não 
fazer, pode abrir mão de um direito, como no silêncio sobre um terreno que, pelo silêncio, será 
doado a um ente superior, como ao governo do Estado ou à União. “A omissão pode materializar 
a simples inação da administração, sem produzir quaisquer efeitos jurídicos” (JUSTEN FILHO, 
2016, p. 226). 
Esses casos são exemplos de silêncio quali� cado. Se a lei obriga à manifestação e nada é 
feito, haverá a omissão, com própria responsabilidade do ente e de seus servidores. Mas se não há 
obrigatoriedade de manifestação, o silêncio é, por si mesmo, um ato administrativo. 
Aqui se encontra destacada a vontade do servidor público e a consequência, os efeitos, na 
promoção do bem comum. Justen Filho (2016, p. 219) assim pondera: “[...] é uma manifestação 
de vontade, no sentido de que exterioriza a vontade de um sujeito dirigida a algum � m”.
Agora, a visão apenas do ser humano (o servidor como instrumento da exteriorização 
da vontade administrativa) não deve ser levada tão em conta pelo gestor público. Cada vez mais 
utilizada, a inteligência arti� cial, expressa por programas de computadores e seus periféricos 
(robôs, câmeras, tablets, sensores etc.), tem sido usada em escala crescente na administração 
pública. 
O progresso tecnológico produz algumas di� culdades nesse tema, pois a atividade 
administrativa passa a ser desenvolvida com auxílio e por intermédio de aparatos automatizados 
(JUSTEN FILHO, 2016, p. 219). Como exemplo, temos o caso de controle de tráfego de veículos 
por semáforos. A intervenção mecânica ou eletrônica na vida dos cidadãos é também ato 
administrativo, elaborado, gerado, gerenciado e com responsabilidade do ente público e dos 
agentes públicos. 
Os atos administrativos podem ser contemplados em dois sentidos:
33WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 2
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
• Em sentido estrito – como uma nomeação, uma desapropriação ou a alteração de horário 
de funcionamento de uma repartição (tudo isso com previsão legal já determinada). São 
propostas de variações de comportamento ou horário dentro de uma previsibilidade legal 
já presente no mundo.
• Em sentido normativo – norma. Altera a realidade a partir da sua publicação pela 
lei. Propõe comportamento ou ação dentro de uma previsibilidade e imposta a seus 
destinatários – caso de mudança de método de metragem de residências ou terrenos em 
um município, com a adoção de uma nova tecnologia. 
Em qualquer desses sentidos, os atos devem ter legalidade e � nalidade (de� nidas e 
direcionadas ao bem comum). A manifestação da vontade do gestor público é expressão motora 
dos atos administrativos e, portanto, deve sempre estar consoante com a ética e com a lei. Ademais, 
deve estar banhada em humildade para que, com críticas fundadas e pontuais, possa ser corrigida 
sem que haja judicialização das relações entre cidadãos e ente público ou descon� anças eternas 
entre governados e governantes.
 2.1 Requisitos dos Atos Administrativos
A fonte do ato administrativo deve ser a própria administração na pessoa de seus 
gestores, de seus funcionários, de seus agentes responsáveis em geral. Deve-se repisar o mote de 
que a vontade emane de um agente administrativo: de um delegado perfeito, isto é, nomeado ou 
concursado, que ocupe, dentro da lei e suas de� nições, o seu lugar de comando. A validade do 
ato deve estar na fonte e na pessoa que o exerce, “[...] na prática do ato administrativo, o agente 
deve estar no exercício da função pública, ou, ao menos, a pretexto de exercê-la” (CARVALHO 
FILHO, 2017, p. 105). O ato é produzido na função administrativa,sem que o interesse particular 
se sobreponha – o que con� gura caso de extrema irregularidade.
Nunca, em um Estado de direito, se abre mão da legalidade. Não é uma questão de 
burocracia ou positivismo (seguir a lei à risca, sem ponderação). Mas, nos atos administrativos, 
é imperiosa a legalidade, a previsão na lei do que se vai ou se pretende fazer. Os atos devem estar 
prescritos, descritos e recomendados na legislação pertinente. E deve-se sempre atentar para que 
seu conteúdo seja previsto em lei, ou seja, “[...] a vontade individual se subsume na vontade 
administrativa” (CARVALHO FILHO, 2017, p. 105). 
O querer do administrador tem essa força, pois quem faz e fala pela administração é o 
gestor e sua equipe, a cuja vontade o direito vincula efeitos (JUSTEN FILHO, 2016, p. 221). Que 
 a vontade resulte em efeitos jurídicos com � nalidade pública, pois visa ao interesse público pela 
legalidade, e não pela vontade do particular, do humano, pois “[...] os atos administrativos são 
sujeitos a um regime jurídico de direito público” (CARVALHO FILHO, 2017, p. 106). Assim 
sendo, a vontade do gestor deve estar sempre em consonância com a lei. 
Numa visão de gestão pura, os atos administrativos possuem funcionalidade. Devem 
se prestar a algo cujos efeitos ecoem em prol da sociedade à qual a administração serve. Uma 
funcionalidade que apresente seu foco na “[...] satisfação das necessidades coletivas, e não como 
processo psicológico de satisfação de interesse pessoal” (JUSTEN FILHO, 2016, p. 221). Uma 
vez mais, remonta à ideia de serviço público de governo, Estado e lei, de administração direta ou 
indireta, com sua disposição de servir a um propósito de bem comum. 
O ato administrativo é produzido no desempenho da função administrativa, seja por 
agente estatal seja por quem lhe faça as vezes. Assim se passa, porque se admite que particulares 
desempenhem atividades administrativas de modo anômalo (JUSTEN FILHO, 2016, p. 222).
34WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 2
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Portanto, fonte, legalidade, vontade própria e limitada e � nalidade são requisitos sem 
os quais não há ato administrativo. As ações dentro da administração geram efeitos que passam 
incólumes pelos controles internos (comissões) ou externos (Tribunais de Contas), comprovando 
a lisura e a ética do gestor e de sua equipe. 
Uma vez constituído o ato, ele passará a ter atributos legais, geradores de capacidade e 
obrigatoriedade, para que, de forma justa, surta efeitos no mundo, quais sejam:
a) Presunção de legitimidade e veracidade: não se duvida do ato, nem das intenções do 
administrador ou gestor tampouco da própria administração. Em suma: estão, num primeiro 
momento, acima de suspeitas. Ninguém em sã consciência, por exemplo, atribui acusações de 
uma campanha de vacinação do governo, atribuindo-lhe intenções escravistas ou criminosas. 
Um cidadão pode descon� ar, criticar e questionar o ato. Mas a crítica deve investigar sua 
forma, função, seus elementos constitutivos e seus atributos, sem, contudo, fazer disso matéria 
especulativa difamatória contra pessoas e contra a administração. 
Em suma: não se deve, por razões democráticas, aceitar passivamente tudo o que vem do 
Estado, mas os questionamentos devem ter lógica, fundamento e parâmetros que contestem a 
� nalidade, sem injuriar pessoas e a administração. 
b) Imperatividade: sendo legal e com todos os requisitos em ordem, o ato administrativo 
ganha força, isto é, deve ser cumprido. Não se trata de obediência, mas, sim, de respeito à 
legalidade com que foi feito, com sua � nalidade precípua e com a própria ordem institucional. 
Uma ação de despejo deve ser constatada (caso haja elementos para tanto); do contrário, deve ser 
cumprida. Uma contratação temporária, tendo seus motivos, deve ser, dentro de suas justi� cações, 
cumprida. Uma nomeação a um cargo, ainda que sem observação a critérios técnicos – pois 
assim a lei permite a depender do cargo –, tem de ser cumprida. O ato é feito, publicado e, dentro 
do tempo estabelecido pelo próprio ato constitutivo (prazos), deve ser cumprido. 
c) Autoexecutoriedade: o ato administrativo pode ser executado pela própria 
administração pública, sem licença ou anuência de outro Poder (como o Legislativo ou, sobretudo, 
o Judiciário). Naturalmente, essa autoexecutoriedade deve estar prevista em lei, como o poder 
que a gestão pública tem de “[...] apreensão de mercadorias, o fechamento de casas noturnas, a 
cassação da licença para dirigir” (DI PIETRO, 2008, p. 241). 
Outro exemplo de ações administrativas com autoexecutoriedade são as medidas urgentes, 
como a interdição de uma ciclovia ou de uma passarela por oferecerem risco a quem por lá 
transitar. Há, portanto, em nome do bem comum, um privilégio de ação, sem questionamentos, 
ante a urgência necessária para a preservação da vida, da liberdade ou da propriedade – dentro 
dos limites legais. 
d) Tipicidade: a tipicidade responde à lei, ou melhor, à sua forma. Uma nomeação de 
cargo de con� ança deve obedecer a critérios legais, como a averiguação da idade, da formação 
e da experiência de quem será nomeado. Cumprido esse requisito legal, o ato administrativo se 
torna válido, podendo ser questionado, mas não de pronto anulado – não sem alguma defesa, 
sem se ouvirem as partes envolvidas. A tipicidade à previsão legal da forma e da função do ato 
administrativo é uma variante pouco alterada da legalidade. 
35WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 2
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
 2.2 Elementos dos Atos Administrativos
Podem-se dividir os fundamentos dos atos administrativos a partir de cinco elementos 
essenciais, que não são nem um pouco diferentes dos elementos que, por exemplo, norteiam 
a capacidade civil ou a competência distribuída na lei aos órgãos públicos. Os elementos dão 
volume aos atos, fazendo com que eles se façam notar, tenham força e possam ser percebidos, 
possam alterar a realidade, o mundo à sua volta quando praticados e possam ser, se assim for 
necessário, questionados quando destoarem em seus próprios elementos. Os elementos são os 
que seguem.
2.2.1 Competência
É a distribuição de tarefas na administração pública. É o círculo de� nido por lei, dentro 
do qual podem os agentes exercer legitimamente sua atividade (CARVALHO FILHO, 2017, p. 
111). A lei é a fonte exclusiva da competência. A competência de um órgão não se transfere para 
outro, ou seja, é inderrogável (CARVALHO FILHO, 2017, p. 112). Os atos devem ter como fonte 
a pessoa ou o órgão autorizado, ou seja, competente para manifestá-lo, exercê-lo. Sem a fonte, é 
incompetente: o ato já não pode surtir efeito, é nulo. 
2.2.2 Objeto
Objeto é o ato a ser manifestado. Um contrato, uma contratação, uma proibição, uma 
licença, en� m, todo ato administrativo possui um objeto: “[...] objeto ou conteúdo é o efeito 
jurídico imediato que o ato produz” (DI PIETRO, 2008, p. 247). O objeto deve ser lícito, possível, 
moral e certo. 
A capacidade do objeto é a de constituir ou gerar um direito (como numa licença) ou 
cassar um direito (como numa proibição). O objeto é o que altera o mundo a partir do desejo do 
gestor, do funcionário, do administrador. É o “[...] objetivo imediato da vontade exteriorizada 
pelo ato, a proposta, en� m, do agente que manifestou a vontade com vistas a determinado alvo” 
(CARVALHO FILHO, 2017, p. 114). Por exemplo: uma licença para construção tem por objeto 
permitir que o interessado possa edi� car de forma legítima. Logo, todo ato público possui um 
objeto a partir do qual se altera a realidade do mundo. E, por isso, a atenção ao objeto como 
elemento dos atos é importante. 
2.2.3 Forma
Desde a Unidade 1, falamos em formalidade como marca dos atos públicos. A lei, as 
manifestações de vontade e o próprio relacionamento entre as funções dos Poderes se dão 
por formas ou fórmulas, por formalidades quedevem ser observadas. Os atos administrativos 
também necessitam de forma como “[...] uma concepção restrita, que considera forma como a 
exteriorização do ato, ou seja, o modo pelo qual a declaração se exterioriza; nesse sentido, fala-se 
que o ato pode ter a forma estrita, verbal, de decreto, portaria, resolução etc.” (DI PIETRO, 2008, 
p. 248).
36WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 2
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Em outas palavras, “[...] é o meio pelo qual se exterioriza a vontade. A vontade, tomada 
de modo isolado, reside na mente como elemento de caráter meramente psíquico, interno” 
(CARVALHO FILHO, 2017, p. 116). Caso a vontade do gestor ou da administração se manifeste 
sem uma forma prescrita em lei, cai-se na arbitrariedade, que é contrária ao espírito público, à 
ética comunitária e ao Estado democrático de direito. Toda arbitrariedade deve ser combatida, de 
preferência desde o nascimento do ato que desrespeita a forma da lei.
2.2.4 Motivo
Os atos humanos em vida social são motivados. Os atos públicos, oriundos da gestão, 
também devem sê-lo. Trata-se de uma análise multilateral: como pressuposto de direito, 
é o dispositivo legal em que se baseia o ato. “Pressuposto de fato, como o próprio nome 
indica, corresponde ao conjunto de circunstâncias, de acontecimentos, de situações que uma 
administração a praticar o ato” (DI PIETRO, 2008, p. 251). Os fatores econômicos, sociais, 
culturais, contratuais, legais, políticos, tudo deve ser ponderado, sem se afastar da � nalidade 
precípua, o bem comum. 
O motivo pode ser resumido como a “[...] situação de ato ou de direito que gera vontade 
do agente quando pratica o ato administrativo” (CARVALHO FILHO, 2017, p. 118). Sem ele, o ato 
é nulo. Tudo deve ter uma razão, um motivo, e todo motivo deve se encontrar para sua execução 
com a � nalidade maior. Citemos, como exemplo, a troca de cercas de um parque municipal. 
Provada a � nalidade (o bem comum a todos), os motivos podem ser ecológicos e econômicos, 
culturais e de saúde, para que se justi� que a obra. 
Políticos, em suas plataformas de propostas e discursos, deveriam se atentar a isso para 
gerar uma cultura de exploração e crítica de motivos da administração pública por parte da 
população. Uma cidadania participativa e crítica, que tantos e tantos políticos ressaltam em seus 
discursos, passa por uma população que sabe o que move os atos públicos e seus motivos. 
2.2.5 Finalidade
É a direção inequívoca do ato administrativo ao interesse público, “[...] o intuito de uma 
atividade deve ser o bem comum, o atendimento aos reclamos da comunidade, porque essa de 
fato é a sua função” (CARVALHO FILHO, 2017, p. 125). A maioria dos autores concorda que essa 
é a principal característica: atingir às necessidades básicas ou remotas da população, como um 
todo ou parte dela. A � nalidade justi� caria todos os esforços do poder público institucionalizado. 
Em resumo: fazer-se presente e fazer coisas que prestem. 
 2.3 Classificação dos Atos Administrativos
Há os atos gerais e os individuais.
Gerais são os atos que atingem todas as pessoas, ainda que elas não sejam diretamente 
afetadas. Um exemplo é a interdição de um parque. Utentes ou não, todas as pessoas estão 
privadas de frequentar o local fechado. 
Individuais são atos que tocam situações especí� cas, como a licença de uma obra 
(CARVALHO FILHO, 2017, p. 134) ou a licença de um servidor ou sua promoção.
Há os atos de império e os de gestão.
Atos de império são, a princípio, incontestáveis, atos pelo qual a administração demonstra 
sua força, como na apreensão de bens, no embargo de uma obra. Eles se fazem manifestados na 
obediência ao Estado, em todos os sentidos. 
37WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 2
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Ato de gestão são localizados, problematizados e afetos a situações especí� cas nas quais o 
Estado não demonstra força, mas, sim, socializa nas relações com entidades privadas ou pessoas 
por meio da compra de bens, negociada, não obrigatória por parte do Estado. 
Há, ainda, os atos vinculados e os discricionários.
Atos vinculados são aqueles tomados seguindo-se estritamente a lei: a licença para uma 
determinada atividade. 
Atos discricionários são atos nos quais se vê subjetividade do agente. Ele faz o que quer, 
com certa liberdade. Por exemplo: o administrador decreta ou não ponto facultativo com relação 
a um dia às vésperas de um feriado prologado. 
Há os atos simples, compostos e complexos.
O ato simples advém de um só órgão ou agente administrativo. Por exemplo: uma multa 
ambiental ou uma multa de trânsito por estacionamento irregular no perímetro urbano. 
Atos complexos são aqueles que dispõem de vontades de agentes ou entes da administração. 
Por exemplo: a escolha de um novo ministro do STF e todo o processo que envolve Judiciário, 
Legislativo e Executivo, num diálogo truncado e regido por formalidades legais para além da 
vontade das autoridades (CARVALHO FILHO, 2017, p. 136).
Atos compostos são aqueles que dependem, não da ação, mas da aprovação de dois ou 
mais órgãos: um que aprova e outro que con� rma. É o caso de uma obra da prefeitura, que 
depende de licença e, antes dela, de alguma alteração orçamentária a cargo do Legislativo. 
Há os atos constitutivos, declaratórios e enunciativos.
Os atos constitutivos alteram uma relação jurídica, criando, modi� cando ou extinguindo 
direitos (CARVALHO FILHO, 2017, p. 137). Um bom exemplo é a promoção de um funcionário, 
dentro da lei, preenchidos os requisitos formais. 
 Atos declaratórios são da parte do Poder quando há a manifestação de sua opinião, como 
na a� rmação de um relatório, por exemplo, segundo a qual uma construção provocaria danos a 
outras propriedades. 
Os atos enunciativos são pareceres. Por exemplo: um parecer técnico para a criação de 
um bosque municipal ou de uma reserva de mata estadual. 
Há os atos revogáveis e os irrevogáveis.
Revogáveis são atos que a própria administração cria e extingue, como, em um ano, 
considerar ponto facultativo para certo feriado e, noutro ano, dadas as circunstâncias, não mais. 
Ou no caso de decretar horários de funcionamento justi� cados por uma crise sanitária. Passada 
a crise, revogam-se as disposições com outro decreto. 
Irrevogáveis são os atos que não se pode mais tirar do mundo jurídico (CARVALHO 
FILHO, 2017, p. 138), como a nomeação de servidores concursados ou a promoção por mérito 
de servidores. 
Por � m, há os atos autoexecutórios e os não autoexecutórios.
Como já mencionamos, os autoexecutórios são atos que, quando criados, não necessitam 
da aprovação ou regulação de outro órgão ou Poder. Assim, tem-se:
- Atos executórios: não dependem de autorização. Uma vez criados, realizam-se, como 
uma licitação aprovada que aguarda os concorrentes. 
- Não autoexecutórios: dependem de autorização via judiciária. Por exemplo, “[...] 
uma multa: depois de aplicada, só pode ser cobrada do transgressor por via judicial” 
(CARVALHO FILHO, 2017, p. 138). 
38WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 2
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Sem a � nalidade, tanto os atos quanto os contratos administrativos perdem sua razão 
de ser. Tudo o que foi posto (fatos, atos, características, atributos dos servidores púbicos e seus 
deveres, donde nascem as responsabilidades) não teria um porquê caso não houvesse a � nalidade 
que faz existir a coisa pública: a promoção do bem comum.
Quem se devota à administração, à gestão da coisa pública, deve ter por norte a ética e 
a consciência da legalidade, sem as quais todo e qualquer ato em nome da promoção do bem 
comum pode terminar em nada. 
A capacidade de estratégia do gestor público está em conciliar a lei, a legalidade e a potência 
da administração em promover o bem comum, respeitando os elementos e as características dosfatos e atos administrativos. Prestando reverência à legalidade, à formalidade, aos motivos e às 
razões de agir. Somente com essas noções, está-se apto a agir sem licença, como no caso de atos 
autoexecutórios emergenciais ou permitidos, que sejam efetuados sem anuência ou autorização 
deste ou daquele Poder, à parte do que se localiza o agente público.
Deveres e responsabilidades, consciência do bem comum e de comunidade e respeito à 
forma e função da administração: isso garante uma formação pública ao pro� ssional, capaz de 
realizar e se realizar em seus afazeres. 
3939WWW.UNINGA.BR
UNIDADE
03
SUMÁRIO DA UNIDADE
INTRODUÇÃO ............................................................................................................................................................40
1. PROCESSO ADMINISTRATIVO ............................................................................................................................ 41
1.1 ESPÉCIES DE PROCESSO ADMINISTRATIVO .................................................................................................. 43
1.2 PRINCÍPIOS DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS ...................................................................................... 44
2. CONTRATO ADMINISTRATIVO............................................................................................................................ 45
2.1 FUNDAMENTOS E BASES .................................................................................................................................. 45
2.2 CONTRATO E VONTADE ..................................................................................................................................... 46
2.3 INFRAÇÕES E SANÇÕES ADMINISTRATIVAS ................................................................................................. 52
2.4 EXCLUDENTES DAS INFRAÇÕES ..................................................................................................................... 54
CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................................................................ 57
PROCESSO ADMINISTRATIVO, 
CONTRATO ADMINISTRATIVO E 
SANÇÕES ADMINISTRATIVAS
PROF. CRÍSTIAN RODRIGUES TENÓRIO
ENSINO A DISTÂNCIA
DISCIPLINA:
GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA BRASILEIRA
40WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
INTRODUÇÃO
A busca pelo conhecimento leva o gestor público e seus auxiliares a trilharem 
informações e cruzarem as mais diversas fontes (de vários saberes). Na condução da coisa 
pública, é fundamental o entendimento de que a administração pública é estruturada e se move, 
se manifesta, por processos administrativos. Esses atos e fatos da administração, costurados por 
leis e conduzidos uniformemente na medida do possível, garantem que a excelência e a ética 
apareçam, não importa o que se faça.
Os processos administrativos garantem isso. Essa lisura, tão falada, vez por outra é 
ignorada dentro de estruturas governamentais (como provam quase todos os dias as investigações 
trazidas à luz por órgãos como o Ministério Público e noticiadas pela imprensa em geral). Os atos 
administrativos devem ser limpos, claros e seguros para que, em qualquer evento, esclarecimentos 
possam ser feitos, sem importar responsabilização ao gestor, sua equipe, funcionários e ao próprio 
ente público. 
Presente no mundo e na vida das pessoas, o órgão público precisa negociar. Para tanto, 
os negócios com o mundo exterior e com a iniciativa privada devem ser pautados por princípios 
e características afetas aos contratos administrativos, fundamentais para uma boa gestão (ética, 
e� ciente e honesta). 
A manifestação de vontade, já vista em unidade anterior, se realiza em negócios entre 
gestores ou com empresas e pessoas. Essa vontade, fundamentada e justi� cada (sempre com � to 
no bem comum), se derrama nas letras e cláusulas dos contratos administrativos, que nada mais 
são, grosso modo, do que contratos com o toque especial de proteção e cuidado da vontade de 
quem simbolicamente e na prática representa o dinheiro, a vontade e os interesses de um número 
de pessoas que pode chegar aos milhões. 
Daí o cuidado em conhecer as modalidades de negócios e de contratos com os quais a 
administração pública assume deveres, compromete-se ao pagamento ou a dar suporte, em troca 
de prestação ou contraprestação que seja prevista e que importe ao bom andamento de seus 
negócios. 
O gestor que acompanha isso se coloca como o curador moral do negócio público, 
um dos guardiães da honra da administração, a garantir que o que se avençar nos termos do 
contrato ou o que for decidido em processo administrativo será cumprido à risca, de acordo com 
o combinado, da forma menos pesada à estrutura pública (que, embora poderosa, grande e com 
capacidade pagadora, deve ter preservadas suas expectativas, que, ao cabo, são as expectativas de 
todos os cidadãos).
41WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
1. PROCESSO ADMINISTRATIVO
A administração pública (feita de gente, bens e leis) possui limites de atuação e de 
apuração aos fatos que ocorrem no curso de suas atividades. A vida de sua manifestação de 
vontade deve ser pública, exposta e, de preferência, oferecendo oportunidade ou acesso de forma 
igual a todos. Direto ao ponto: vive de processos e procedimentos formais, padronizados, com 
fundamento legal. 
“O vocábulo processo, etimologicamente, tem o sentido de marcha para a frente, avanço, 
progresso, desenvolvimento [...] o processo é sempre forma, instrumento, modo de proceder” (DI 
PIETRO, 2008, p. 789). A autora vai um pouco mais fundo na questão, distinguindo procedimento 
de processo propriamente dito:
O procedimento é o conjunto de formalidades que devem ser observadas para 
a prática de certos atos administrativos; equivale a rito, a forma de proceder; o 
procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo (DI PIETRO, 
2008, p. 793).
Há, portanto, uma visão geral, processo, e uma manifestação de procedimento especí� ca 
para cada evento na administração. Essa diferença é fundamental para que o gestor possa 
conhecer e saber lidar, legal e politicamente, com apurações de fatos dentro da estrutura pública. 
Cada um dos processos estatais está sujeito a determinados princípios próprios, 
especí� cos, adequados para a função que lhe incube. Não podem ser iguais o 
processo legislativo e o processo judicial, e um e outro não podem ser iguais ao 
processo administrativo (DI PIETRO, 2008, p. 789). 
Entre procedimentos e processos, a administração é orgânica e deve primar pelo 
aperfeiçoamento (entre outras estratégias, a de atualização). Mas, dadas algumas urgências da 
vida, nem tudo o que ocorre no seio da administração é passível de processo: às vezes, uma 
resolução simples, de controle interno, basta. 
O controle interno destina-se não apenas a identi� car ou a prevenir defeitos, mas 
também é orientado ao aperfeiçoamento da atividade administrativa. Portanto, 
a veri� cação da existência de práticas que não sejam as melhores também 
desencadeia argumento de que uma certa prática não se con� gura como ilegal 
– se existir outra solução mais perfeita e satisfatória, o órgão de controle deverá 
indicá-la para que seja adotada no futuro (JUSTEN FILHO, 2016, p. 1067).
O que deve nortear o gestor público é a legalidade. Se a lei permite que alterações ou 
atualizações sejam feitas sem afrontar a lei, não há motivos para a instauração de procedimentos 
administrativos ou processos dessa natureza. Quanto menos se judicializar a administração, 
melhor para as pessoas e para o próprio ente estatal. Isso garante uma governança dinâmica e 
passível, como é próprio das democracias, de controle, contestação e defesa dos e para os cidadãos. 
Um processo administrativo é diferentede seu primo-irmão, o processo judicial, e, como 
já ressaltado, é também diverso do processo no âmbito legislativo. O processo administrativo 
possui aspectos semelhantes, mas não idênticos aos demais processos de outros Poderes: 
42WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Processo administrativo permite ser examinado sob vários aspectos de maneira a 
permitir-se melhor conhecê-lo. Julgamos relevante examiná-lo sob os seguintes 
aspectos: pessoal; � nalidade-motivo; efeitos; competitivo (PESTANA, 2008, p. 
242). 
O âmbito pessoal está no ser humano ou pessoa jurídica que lida com a administração 
pública, seja como participante, como reclamante ou como concorrente. Isso pode ser condensado, 
num juízo de distinção entre pessoas e administração, da seguinte forma: “O respeito à lei pela 
Administração, seria assim uma Obrigação diversa daquela que vincula o particular” (GREGO-
SANTOS, 2019, p. 36). 
E continua o autor: “[...] enquanto o particular pode fazer tudo aquilo que a lei não o 
proíbe, a administração só pode fazer aquilo que a lei permite” (GREGO-SANTOS, 2019, p. 36). 
O gestor público, contratado ou concursado, deve ter sempre em mente que o destinatário 
do bem comum (� nalidade do Estado, do governo e da estrutura administrativa) é o ser humano. 
O binômio � nalidade-motivo se apresenta na justi� cativa de que, sendo público e 
sustentado por dinheiro de várias fontes e pessoas, todo ato da administração precisa ter um � m, 
uma razão, além de uma motivação, que deve ser visar ao bem comum, à nobreza de servir ao 
povo, às pessoas, se assim preferir. O gestor público deve se atentar a isso como um � el se prende 
a um credo.
Os efeitos, como um dos aspectos dos processos administrativos, são os exames de 
consequências ou proveitos à administração. Determinada concessão, investigação ou licitação 
terá um proveito econômico ou de cumprimento da lei (como na preservação ambiental) que 
corresponde à � nalidade da administração. 
A questão competitiva é que, por cuidar dos interesses do bem comum, o processo 
administrativo pode, sim, concorrer com um processo civil (na análise de indenização) ou 
criminal na apuração de infrações disciplinares ou crimes contra a administração pública. São 
esferas concorrentes, que ocorrem paralelamente. 
Por � m, o processo administrativo brasileiro é gracioso, isto é: se pauta sem 
con� itos, dentro da Lei. Caso haja necessidade de se discutir algo para além 
da administração, usa-se a esfera judiciária, de acordo com o art. 5. XXV da 
Constituição Federal (DI PIETRO, 2008, p. 795). 
Graciosidade signi� ca que, sem prejuízo, em nome do bem comum e da justiça, um 
processo administrativo pode trocar de esfera: sair da estrutura do Executivo (como uma 
irregularidade em um processo de licitação) e passar ao Judiciário. 
A con� ança da população na gestão pública se deve ao fato de esta ser duplamente 
� scalizada, submetida a ritos internos e externos e ao escrutínio público, tanto na sua autogestão 
como na investigação ou intervenção de outros Poderes (Judiciário, sobretudo). Isso é essencial 
para que o gestor público possa se valer da transparência e cobrar e� ciência de seus subordinados. 
Os processos administrativos podem, de forma resumida, ser elencados da forma como 
segue.
43WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
 1.1 Espécies de Processo Administrativo
• Outorga: quando a administração concede um direito à pessoa física ou jurídica (por 
prestação de serviços ou reconhecimento, caso comum, por algo já prestado). Uma 
autorização para fazer (como explorar econômica ou cienti� camente determinado lugar) 
passa por processo de avaliação ou contrato público. 
• Invalidação: a administração pública pode cancelar algum ato seu após cuidados de 
inspeção ou análise, especialmente em relação ao reconhecimento de direitos por 
documentos. Exemplo seria uma festa em local particular cuja autorização fora concedida, 
mas que, diante de novos fatos (como o descumprimento do plano de segurança para 
pessoas), vem a ser invalidada. 
• Sancionatório: o reconhecimento de ato legal de outro Poder (Legislativo) que, após isso, 
passa a ter validade contada ou efetivada. Certamente, os exemplos mais conhecidos são 
os das sanções legais (especialmente do Poder Executivo federal): a Câmara e o Senado 
(Legislativo) aprovam uma determinada lei (ordinária) e encaminham o texto à sanção 
presidencial (que, por razão de controle, pode, justi� cando-se, apresentar alterações – 
vetos – ao texto) e à publicação no Diário O� cial. 
• Reparação de danos: qualquer prejuízo originado de algo cuja responsabilidade é da 
administração pode ser estipulado na própria administração – como em caso de reparação 
de dano causado por queda de árvore (que não foi devidamente podada no tempo certo). 
• Obtenção de certidão: constituição legal e material de um direito. A autorização ao uso 
de um direito a partir de uma data (e com limitações desse direito). 
• Obtenção de informações pessoais: qualquer cidadão tem o direito a saber o que a 
administração sabe de sua vida, quais documentos (dentre procedimentos, certidões, 
avaliações) a estrutura pública tem de sua vida. Um exemplo disso é o dono de um 
restaurante que tem acesso livre ao processo de avaliação (� scalização) sanitária de seu 
estabelecimento. Lembre-se de que isso se relaciona ao princípio da publicidade, visto na 
Unidade 1 (todos os atos da administração são executados às claras). 
• Reti� cação de informações pessoais: um CEP, um endereço anotado errado. Mas vai 
além: um CNPJ novo a estabelecimento que continuará com a mesma marca e no mesmo 
endereço. Ou algo mais: a alteração da metragem de um terreno e de uma casa para 
correção da incidência do IPTU. 
• Denúncia: importante instrumento de controle, que conjuga uma intervenção externa 
(o cidadão, pessoa física ou representante de pessoa jurídica) junto à administração. 
Um verdadeiro poder dado a qualquer pessoa que, ao observar descumprimento, abuso 
ou desvio de função da administração na pessoa de um servidor público e atuação da 
gestão, pode, sem prejuízo a si mesmo, solicitar a apuração competente por meio de um 
comunicado. A denúncia não vincula a pessoa que a faz (pode ser anônima) e não é, de 
forma alguma, um instrumento de constrangimento haja vista que, em primeira análise, 
o poder público avalia se ela faz ou não sentido. Para que uma denúncia se torne um 
processo administrativo, há de se fazer uma rigorosa apuração de dados e fatos até a 
constituição (dentro dos princípios do processo administrativo) da responsabilidade do 
agente púbico e da própria pessoa jurídica de direito público. 
44WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
 1.2 Princípios dos Processos Administrativos
O tema dos princípios, sempre caros ao Estado democrático de direito, retorna sempre 
que há alguma manifestação de poder do governo ou da administração. Os princípios são guias, 
regras de um jogo político-jurídico, de re� exos sociais e econômicos. 
Os processos administrativos (e seu enclave de procedimentos) não escapam aos 
princípios, até como garantia de não haver perseguições, arbitrariedades gerais ou injustiças a 
quem quer que seja, questionando ou sendo questionado pela atuação do poder mediante uma 
gestão pública. 
O mínimo dos princípios garante isso. Porém, todos eles obedecem, pelo menos, aos 
princípios da competência, da formalidade, da predominância do interesse público sobre o 
particular, que permite falar na existência de uma teoria geral do processo. (DI PIETRO, 2008, p. 
789). Isso nos remete a duas considerações.
A primeira é que o tema dos princípios remete à organização, ou seja, ao estabelecimento 
de classi� cações. Isso signi� ca que podemvariar de autor para autor. A segunda é que o estudo dos 
princípios nos processos administrativos é o estudo das bases desse processo, ou seja, qualquer 
coisa que destoe de um princípio pode e deve ser denunciada a � m de ser corrigida ou mesmo 
todo o procedimento ou processo administrativo ser anulado. 
Em linhas gerais, os princípios do processo administrativo podem ser elencados na 
seguinte classi� cação:
• Inafastabilidade do controle jurisdicional:
O gestor púbico deve sempre informar. É imprescindível esclarecer à população em 
geral que os direitos que qualquer pessoa tenha ou pretensamente pense ter são tutelados por 
uma estrutura (Estado) que estabelece regras, prazos e pessoas para análise desse direito. A 
administração está sujeita à jurisdição (Judiciário), como qualquer parte, estrutura, apêndice do 
Estado. 
• Contraditório:
Se todos têm o direito de falar ou reclamar, quem é assunto ou reclamado tem o direito de 
mostrar sua versão. O gestor público deve estar sempre atento a que, a qualquer reclamação que 
lhe seja dirigida, antes de formular um juízo, ele deve ouvir a outra versão – se a pessoa desejar 
falar. Em qualquer procedimento ou processo administrativo, cabe a oportunidade de a outra 
parte da história falar, demonstrar seu ponto, respeitando formas e prazos. 
• Ampla defesa:
Se uma pessoa tira fotos de uma árvore que, ao cair, atingiu-lhe o carro, a administração 
pode contratar ou fazer uso de um perito (biólogo) para que, com um laudo, comprove que a 
árvore não estava podre, mas que caiu por forças naturais incontroláveis mesmo para o poder 
público. Da mesma forma, o cidadão pode responder ao laudo, se desejar e puder, com outro 
laudo. 
A defesa é ampla, mas não é exagerada. A hora de se manifestar em defesa tem lugar e 
tempo no processo administrativo. Não é uma exceção, mas uma regra. Passado o tempo, não há, 
em uma visão geral, oportunidade de reexame de uma prova ou nova prova. 
45WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
• Devido processo legal:
São as regras do jogo, não se podendo fugir delas. A ideia é a de que uma pessoa saiba o que 
vai acontecer, ritos, prazos, oportunidades de manifestações: a única coisa a não ser controlada é 
o resultado do processo, a decisão. Uma preocupação que deve tocar o gestor público é o tempo. 
Os processos têm seus ritos e seus prazos – que, em regra, não deveriam ser demorados, dentre 
outras razões, por economia:
Há quem elenque à economia processual a ideia de que processo é instrumento 
para aplicação da lei, de modo que as exigências a ele pertinentes devem ser 
adequadas e proporcionais ao � m que se pretende atingir. Por isso mesmo 
devem ser evitados os formalismos excessivos, não essenciais à legalidade do 
procedimento que só possam onerar inutilmente a administração púbica, 
emperrando a máquina administrativa (DI PIETRO, 2008, p. 807). 
A a� rmação anterior é correta, mas requer prudência em sua re� exão. O gestor, em sede 
de processos administrativos, deve se apressar, sem, contudo, descuidar dos detalhes. Se algo fora 
do processo for feito, isso pode acarretar a anulação de tudo o que fora praticado anteriormente 
– prejuízo direto e indireto para o erário. 
Há ainda a motivação como princípio: o dever de a autoridade julgadora expor, de 
modo explícito, os fundamentos de fato e de direito em que se alicerça a sua decisão (JUSTEN 
FILHO, 2016, p. 192). Além da objetividade, que é “[...] a vedação a decisões fundadas em razões 
subjetivas, sejam aquelas que re� itam concepções pessoais da autoridade competente, sejam as 
adotadas em virtude de características pessoais impertinentes dos sujeitos envolvidos” (JUSTEN 
FILHO, 2016, p. 192). 
Sem princípios, é impossível estabelecer uma baliza de atuação e � scalização do gestor 
público no grau de satisfação das pessoas em geral e do funcionamento ou cumprimento, dentro 
da lei, das � nalidades da gestão. 
2. CONTRATO ADMINISTRATIVO
A pessoa jurídica de direito público (a administração púbica) lida com a vida e seus 
fatos – públicos ou privados, dentro da previsão da lei e pelas surpresas da vida. A visão do 
gestor público, concursado ou contratado, deve contemplar de forma nítida que, como quaisquer 
pessoas, a administração assume obrigações ou é credora delas. 
O mundo dos contratos não escapa do gestor público. Ao contrário, é vivido em plenitude 
dentro da administração. É uma das maneiras pelas quais o ente público estatal (municipal, 
estadual, distrital federal ou da União) se manifesta no mundo e expõe sua vontade (dirigida a 
um � m comum, dentro da lei e da ética). 
 2.1 Fundamentos e Bases
O fundamento de um contrato é a união livre de vontades, celebradas em um instrumento 
formal, que estipula, via de regra, os seguintes elementos:
• Pessoas capazes de dar e assumir responsabilidades.
• Objeto lícito e possível de ser executado ou entregue.
46WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
• Valor, para se chegar a uma compreensão do que prende as partes no compromisso (e 
uma base a eventuais e indesejados prejuízos).
• Prazo, haja vista que “tempo é dinheiro” na vida privada e pública e, como já visto na 
unidade anterior, a administração pública rege-se pelo princípio da e� ciência.
Segundo Pestana (2008), consideram-se cláusulas necessárias num contrato 
administrativo:
• O objeto e seus elementos característicos.
• O regime de execução ou a forma de fornecimento.
• Preço e condições de pagamento.
• Prazos.
• Crédito.
• Garantias.
Essas características são essenciais. Não há como se falar em contrato administrativo 
sem elas. Não há sequer legalidade sem elas. São universais, a ponto de servirem aos contratos 
ordinários, civis, entre particulares. O fato de um dos polos ser ocupado por um ente público não 
cria divergência ou diferença na sua composição. 
Toda vez que o Estado-administração � rma compromissos recíprocos com 
terceiros, celebra um contrato. São esses contratos que se convencionou 
denominar de contratos da administração, caracterizados pelo fato de que a 
administração pública � gura num dos polos da relação contratual (CARVALHO 
FILHO, 2017, p. 179).
Logo, a pessoa jurídica de direito púbico e seus gestores manifestam suas vontades a 
partir de contratos e, por isso mesmo, devem se garantir. Em linhas gerais, tem-se que contrato 
público (administrativo) é o “[...] ajuste � rmado entre a administração pública e um particular, 
regulado basicamente pelo direito público, e tendo por objeto uma atividade que, de alguma 
forma, traduza interesse público” (CARVALHO FILHO, 2017, p. 181). 
 2.2 Contrato e Vontade
Designa-se contrato administrativo o ajuste celebrado pela administração pública e 
pessoas físicas ou pessoas jurídicas, sob regime exclusivo de direito público para atingirem-se 
objetivos de interesse público (PESTANA, 2008, p. 321). Sobre uma primeira divisão de contratos 
administrativos:
As contratações que a administração pública realiza no exercício das suas 
funções podem ser agrupadas em duas categorias: contratos cuja disciplina 
jurídica submete-se ao regime de direito público, e que nomearemos de contratos 
administrativos; e ajustes que se submetem à disciplina concomitante de direito 
público e de direito privado, os quais, numa convenção semântica, para efeitos 
de exposição da matéria, designaremos de contratos da administração pública 
(PESTANA, 2008, p. 320).
47WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Ou seja, no Brasil, a administração pública pode contratar com pessoas jurídicas públicas 
ou privadas. Isso dá, dentro de limitações especí� cas de cada contrato celebrado, um espaço de 
manobra para o gestor público, seja contratando em caráter ordinário seja, como em casos de 
pandemia ou catástrofes,de forma urgente (sem tantas formalidades, mas com o mesmo rigor e 
controle de gastos, na execução e ao � nal, na prestação de contas do que foi cumprido). Sobre o 
mesmo conteúdo, aprofundando-se na de� nição:
Contratos da administração pública, por seu turno, são os atos que a 
administração pública toma parte, tendo como contraparte pessoas físicas ou 
jurídicas, com objetivos de interesse público, em que é observada a convivência 
harmoniosa de vetores de natureza publicista, como também de natureza 
privada, regrando e disciplinando as condições e termos com que são ajustados 
(PESTANA, 2008, p. 321). 
Em termos claros: empresas privadas vivem dos seus lucros obtidos. Não é, portanto, 
ilegal que uma empresa contratada pela administração pública lucre ao estipular seu serviço e 
seu preço. 
A administração pública, como qualquer consumidor normal, deve apreciar, junto ao 
contrato, se as cláusulas são justas (e não exorbitantes ou abusivas) posto que o gestor público se 
responsabiliza por tomar conta daquilo que pertence a um coletivo maior. 
É evidente que, quando a Administração � rma contratos regulados pelo direito 
privado, situa-se o mesmo plano jurídico da outra parte, não lhe sendo atribuída, 
como regra, qualquer vantagem especial que fuja às linhas do sistema contratual 
comum. Na verdade, considera-se que, nesse caso, a administração age no seu
ius gestionis, como sua situação jurídica muito se aproxima da do particular 
(CARVALHO FILHO, 2017, p. 180).
Ou seja, se há liberdade para contratar, as regras � cam afetas às obrigações. O tratamento 
deve se aproximar do igualitário – embora haja uma natural desvantagem entre o sujeito 
particular e o ente público. De qualquer fora, há a liberdade de contratar: “A Administração 
Pública dispõe, usualmente, de competência discricionária para escolher se realizará ou não uma 
contratação. Além disso, há autonomia para determinar o objeto e as condições do contrato” 
(JUSTEN FILHO, 2016, p. 332). 
Ou seja, há uma brutal responsabilidade do gestor já que ele representa a vontade do ente 
público no objeto, objetivo, � nalidade, razões e limites daquilo que será contratado. Quanto a 
isso, Justen Filho (2016) resume de forma precisa o que deve ser levado em conta, com ou sem 
licitação, para o administrador aventar contratação ou não com ente público ou pessoa privada. 
A lista é esta:
• Identi� car objetivamente suas necessidades.
• Conceber uma solução técnica para seu atendimento.
• Determinar a validade econômica e jurídica da contratação.
• Elaborar a minuta do instrumento contratual.
• Veri� car a viabilidade de competição entre os particulares e a necessidade de licitação.
48WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Nada do listado anteriormente é diferente do que um gestor de empresa deve avaliar 
para contratações no seu negócio, à exceção da concepção da solução técnica (estudo de caso ou 
negócio), que deve ser feita com órgãos ou por eles (competentes e certi� cadores). Por exemplo: 
uma obra municipal de urbanização deve constar, antes, de um planejamento feito por meio de 
um instituto (privado ou público) com estudo de impacto ambiental. Outro exemplo é a execução 
de ações estéticas na cidade por conta das festas de � m de ano, com estudo técnico contábil de 
raiz econômica para os cofres públicos. 
Quanto à natureza privatista ou publicista dos contratos administrativos: 
Independentemente de tais discussões, o direito positivo brasileiro reconhece a 
natureza legitimamente contratual das avenças da administração pública, com 
as derrogações do regime publicístico, o que denota a caracterização do super 
conceito independentemente do ponto de vista do ramo especí� co. Carece-se, 
assim, de um critério que venha a, de fato, delimitar fronteira entre contrato 
privado e contrato administrativo (GREGO-SANTOS, 2019, p. 108). 
Não há, aos “olhos da Justiça” (e isso vale para o gestor público), uma distinção entre 
contratos públicos e privados quanto à sua exigibilidade (execução) e acesso às instâncias para 
se cumprir. 
A base para a legalidade dos contratos administrativos vem trazida no Art. 22, XXVII, 
da Constituição Federal. A Lei 8.666 de 1994 regula os contratos. Numa visão geral, são sujeitos 
dos contratos:
Na relação jurídica dos contratos administrativos, está de um lado a administração, 
parte contratante, e de outro a pessoa física ou jurídica que � rma ajuste, o 
contratado. Não será comum, mas em tese, é possível que ambos os sujeitos do 
contrato seja pessoas administrativas, e nesse caso será ele administrativo em 
razão da própria natureza dos pactuantes (CARVALHO FILHO, 2017, p. 183).
A relação contratual possui algumas características, tais como:
• Formalismo: requisitos externos e internos do contrato (escrito, com previsão de 
assinatura das pessoas, testemunhas, acesso de órgãos controladores).
• Comutatividade: equivalência das obrigações acertadas. O que vale ao contratador valerá 
ao contratado, independentemente de serem pessoas físicas, jurídicas de direito público 
ou privado.
• Con� ança recíproca: sem o mútuo respeito de que prazos, especi� cações e pessoas serão 
consideradas, observadas e respeitadas nos ditames da formalidade do contrato, não há 
que se falar em contrato.
• Bilateralidade: obrigações entre ambas as partes, não necessariamente equivalentes, pois 
a administração pública, como já trazido, possui uma infraestrutura muitas vezes maior 
que seus contratados. Ainda assim, dentro dos princípios do Direito Administrativo, os 
contratos são apreciados de maneira igual para todas as partes (por exemplo: o direito de 
questionar o preço do serviço, variando por correção in� acionária não prevista antes). 
Entretanto, mencione-se que o ente público é protegido em análises para se evitarem 
abusos contra o Estado e prejuízos ao erário. Isso se dá pela presença da administração pública 
velando pelo que é público como � nalidade, a existência de condições precedentes, adoção de 
forma prescrita em lei e a presença de cláusulas exorbitantes (PESTANA, 2008, p. 322). 
49WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Segundo Carvalho Filho (2017), como tudo relacionado a governo, Estado e administração, 
os contratos também possuem uma taxonomia (classi� cação) rica e variada. Em geral, as espécies 
são:
• Contratos de obras: construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação de 
determinado bem público.
• Contratos de serviços: visam à atividade destinada a obter determinada utilidade concreta 
de interesse para a administração.
Exemplo é o contrato de tarefa: que tem por objeto a mão de obra para pequenos 
trabalhos mediante pagamento por preço certo, com ou sem fornecimento de 
material. Normalmente é utilizado para trabalhos em que o pequeno valor 
justi� ca a dispensa de licitação e o termo de contato; a forma normalmente é 
usada como ordem de execução de serviço (DI PIETRO, 2008, p. 382). 
Outro exemplo é o contrato de fornecimento, que pode ser contínuo ou parcelado. A 
administração pública adquire bens móveis ou semoventes, necessários à execução de obras e 
serviços. 
• Estudos técnicos, planejamentos etc.
• Publicidade: a Lei 12.232, de 2010.
Nos termos do artigo segundo dessa lei são serviços de publicidade ‘o conjunto 
de atividades realizadas integradamente que tenham por objetivo o estudo e 
o planejamento, a conceituação, a concepção, a criação, a execução interna, a 
intermediação e a supervisão da execução externa e a distribuição de qualquer 
natureza, são de publicidade aos veículos e demais meios de divulgação, com o 
objetivo de promover a venda de bens ou serviços, difundir ideias ou informar o 
púbico em geral (DI PIETRO, 2008, p. 383). 
• Compras: previstas no Art. 14 do Estatuto, elas devem ser justi� cadas e aprovadas 
ante o melhor preço (não necessariamenteo mais barato, mas, sim, aquele que atenda 
à necessidade da administração). Por exemplo: em caso de uma pandemia, se apenas 
um laboratório oferecer um pacote de vacinas que deem melhor enfrentamento para a 
imunização dos habitantes de um determinado local, na impossibilidade de comparar 
preços, discutem-se mormente as condições de pagamento. 
• Concessão: contrato no qual ocorre uma “[...] outorga de direitos ou poderes ao 
particular” (DI PIETRO, 2008, p. 332), como no caso das redes de televisão, exploradas 
por particulares sob autorização e supervisão branda do poder público.
Por encerramento, o contrato administrativo poderá ser rescindido de três maneiras: 
unilateral, amigável e judicialmente (PESTANA, 2008, p. 337). Cada uma dessas modalidades se 
deve a circunstâncias e casos que podem ser resolvidos por via judicial ou arbitral. Fica a cargo 
da lei e do gestor público escolher, quando possível, a melhor forma de resolução de con� ito e da 
relação contratual. 
Um adendo: há quem diga que, a partir de certo ponto, os contratos administrativos se 
tornam unitários, concentrados no poder da administração: 
50WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
No contrato administrativo, existe uma oferta feita, em geral por meio de edital 
de licitação, a toda coletividade, dentre os interessados que a aceitem e fazem 
a proposta (referente ao equilíbrio econômico do contrato, a Administração 
seleciona a que apresenta as condições mais convenientes para a celebração do 
ajuste. Forma-se assim a vontade contratual unitária (DI PIETRO, 2008, p. 299). 
Portanto, mesmo resolvidos na Justiça, os contratos seriam tratados e interpretados de 
forma distinta da dos contratos entre particulares – o que é um ponto de vantagem ao gestor 
público.
Os contratos administrativos, em sua � nalidade, servem ao escopo de se atingir o 
bem comum. O gestor público de excelência deve procurar sempre seguir limites de vontade 
ao contratar, respeitando a lei e obedecendo à legalidade e publicidade dos atos públicos, mas 
também buscando a melhor prestação de serviço pelo melhor preço – não necessariamente o 
mais barato, salientando-se desde já. 
Assim, entende-se o processo de licitação como a barreira da livre vontade do 
administrador em garantia à lei ou, nas palavras de Justen Filho (2016): 
A licitação é um procedimento administrativo disciplinado por lei e por um 
ato administrativo prévio, que determina critérios objetivos visando a seleção 
da proposta de contratação mais vantajosa e a promoção do desenvolvimento 
nacional sustentável com observância do princípio da isonomia, conduzido por 
um órgão dotado de competência especí� ca (JUSTEN FILHO, 2016, p. 336). 
A licitação é o processo pelo qual a administração pública identi� ca a proposta que mais 
vantajosamente atenda a seus interesses e, consequentemente, de toda a coletividade para, depois, 
dela bene� ciar-se (PESTANA, 2008, p. 274). Em termos mais precisos:
A licitação submete-se a princípios jurídicos especí� cos, além daqueles 
genéricos e, portanto, de maior abrangência, já anteriormente examinados [...] 
sempre presentes em cada uma das movimentações e atos praticados no âmbito 
das licitações (PESTANA, 2008, p. 275).
É interessante o destaque sobre a vantagem que a administração pública deve ter na 
licitação. Justen Filho (2016, p. 340) assim complementa: “[...] ato convocatório da licitação e 
todos os atos decisórios decorrentes se subordinam a diversos princípios”. Até aqui, nenhuma 
novidade, haja vista que temos falado, desde a Unidade 1, de princípios na gestão pública. E o 
autor continua: os fundamentais (princípios) são a vantajosidade, a isonomia e o desenvolvimento 
nacional sustentável (JUSTEN FILHO, 2016).
As bases da licitação, como processo público pré-contratual, englobam a atenção do 
gestor público:
• A igualdade entre os licitantes.
• A vinculação ao instrumento convocatório.
• O julgamento objetivo das propostas.
Isso é norteado pela proporcionalidade, impessoalidade, moralidade e probidade, 
próprios da gestão pública em geral e, nesse caso, das licitações. 
51WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Como visto, lidar com licitações implica conhecer ou ser apresentado a empresas e 
pro� ssionais. Daí a preocupação de o gestor público manter atualizado um cadastro de pessoas 
físicas e jurídicas que possam ser convidadas ou comunicadas de qualquer interesse de negócios 
com o ente estatal. Todavia, em nome da honestidade, os cadastros precisam ter validade.
Os órgãos e entidades da Administração Pública, contudo, que realizem 
frequentes licitações, poderão manter registros cadastrais para efeitos de 
habilitação, na forma regulamentada, válidos por no máximo um ano com a 
mesma � nalidade poderão inscrever-se em sistema uni� cado especialmente 
criado para promover o credenciamento de interessados, no caso do Sistema de 
Cadastramento Uni� cado de Fornecedores – Sicaf, no plano federal (PESTANA, 
2016, p. 281). 
Modalidades de licitação, com base na Lei nº 8.666 (BRASIL, 1993)
Concorrência – utilizada em qualquer contrato administrativo a partir de obras 
e serviços acima de um milhão e quinhentos mil reais, além de para compras 
e serviços acima de seiscentos e cinquenta mil reais. Qualquer pessoa pode 
apresentar uma proposta para compor negócios com a administração pública 
nesta modalidade.
Tomada de preços – utilizada em compras e serviços inferiores a seiscentos e 
cinquenta mil reais e para obras e serviços de engenharia de até um milhão e 
quinhentos mil reais, consiste numa comparação de preços de pessoas jurídicas 
previamente cadastradas (listadas) ou que se apresentaram ao poder público em 
até 48 horas para a entrega das propostas fi nanceiras.
Convite - em compras e serviços de até 80 mil reais e obras de engenharia de até 
cento e cinquenta mil reais. Como diz o nome, os participantes são convidados 
pela administração a apresentarem suas propostas, via de regra.
Concurso - licitação para pessoas em forma de premiação ou promoção dentro da 
administração pública e dentro das regras propostas.
Leilão - modalidade de licitação para a alienação de bem e direito pelo maior preço 
(JUSTEN FILHO, 2016).
Pregão - criado pela Lei 10.520 de 2002, usado para contratação de bens e serviços 
comuns (sem especifi cidades técnicas complexas), bens disponíveis no mercado 
que podem ser fornecidos satisfatoriamente por qualquer fornecedor (JUSTEN 
FILHO, 2016). Pode ser presencial, real ou eletrônico.
Consulta – o poder público se abre e recebe propostas (preços e serviços), sem 
necessariamente o compromisso de aderir ou contratar. A consulta se presta a 
serviços técnicos específi cos, voltada para o segmento de telecomunicação, sob 
regulamentação da ANATEL (Lei n. 9.472 de 1997, Art. 55).
52WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
O Sistema de Cadastramento Uni� cado de Fornecedores (Sicaf) é federal, mas prefeituras 
e governos dos estados e Distrito Federal também podem manter seus cadastros para a prestação 
de serviços e obras, tendo a obrigação de renová-los. 
Por � m, o gestor público deve saber que há casos de dispensa à licitação (como regra, é 
importante deixar claro: são casos nos quais não haverá onerosidade ao ente público e ausência 
de responsabilidade contratual). 
Como exemplos, tem-se: a dação em pagamento (hipótese de um devedor entregar um 
bem à administração como quitação de dívida); a doação (voluntária e gratuita por doação de 
serviço (hora de trabalho) ou bens móveis ou imóveis); e a permuta (trocar um imóvel público 
por um particular com o proprietário, por um período, desde que a troca atenda às necessidades 
de e� ciência e � nalidade ao bem comum). A doação está prevista no Art. 17 da Leinº 8.666, de 
1993.
Há na própria Lei 8.666 de 1993, em seu Art. 25, a hipótese de um produto ser exclusivo 
de um único fornecedor ou produtor. Ante essa hipótese, dispensa-se a licitação – isso ocorre, 
por exemplo, nos domínios da tecnologia de informação ou no caso de uma pessoa (artista) cuja 
reputação, notoriedade e arte são exclusivamente suas. A respeito da notoriedade:
Considera-se de notória especialização o pro� ssional ou empresa, cujo conceito 
no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, 
experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica, ou de 
outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que seu 
trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do 
objeto do contrato (PESTANA 2017, p. 290). 
Um caso extremo de dispensa de licitação está na Constituição Federal, no Art. 84, XIX, 
segundo o qual, em caso de guerra declarada, o evento de perturbação geral da ordem pública, 
o Presidente da República declara os estados de guerra ou de emergência e dispensam-se para 
contratos as licitações ora exigidas (PESTANA, 2016, p. 287).
 2.3 Infrações e Sanções Administrativas
O gestor público deve ter por seu norte a legalidade. Como já aventado, seguir a lei como 
dever. Portanto, a via da gestão pública, exposta, � scalizada, é rodeada de controle e sanções. O 
propósito das sanções se manifesta de forma preventiva: evitar que um maior número de pessoas, 
dentro da estrutura da administração, saia dos seus limites de atuação e ética. A isso, a estrutura 
da administração (e sua hierarquia) muito contribui. 
É sempre bom repisar que há hierarquia na administração. O poder hierárquico 
se exterioriza por meio de atos administrativos de diversas espécies e conteúdos 
como, por exemplo, o que estabelece uma rotina de serviços aos subordinados, 
dá ordens aos subordinados, prevê a revisibilidade, pela che� a, de determinados 
atos praticados pelos subordinados, dirime controvérsias entre subordinados 
que se encontrem no mesmo escalão, concorda com o gozo de férias do agente 
subordinado num determinado período etc. (PESTANA, 2016, p. 209). 
O conceito de infração administrativa é exatamente a ação ou omissão, dolosa (com 
intenção) ou culposa (sem observar deveres de cuidado legais de sua alçada), prevista em lei 
e com responsabilidade (sanção) atribuída. Sendo mais grave, é crime – a lei, por taxatividade 
obrigatória, deve descrever se a conduta é infração (com menor potencial de punição) ou crime 
(com penas mais graves, em tese). Ademais, como conceito, tem-se:
53WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Infração administrativa é o descumprimento voluntário a uma forma 
administrativa para o qual se prevê sanção cuja imposição é decidida por 
uma autoridade no exercício da função administrativa – ainda que não 
necessariamente aplicada nesta esfera (MELLO, 2001, p. 876).
Na observação quanto às esferas, a apuração de uma infração administrativa pode começar 
interna corporis, ou seja, dentro da própria administração. Mas a apuração de fatos pode chegar 
a infrações mais graves ou crimes, tendo a necessidade de comunicação ao Ministério Público, 
delegacia especializada e juízo criminal, a depender do poder disciplinar do administrador 
público e do juízo apurado pela comissão por ele nomeada para avaliar a questão.
Entende-se por poder disciplinar o dever que a lei confere a determinadas 
autoridades administrativas para, de um lado, apurar faltas funcionais e condutas 
que não são admitidas pela lei, como também de outro, apenar o agente infrator 
com sanções administrativas (PESTANA, 2016, p. 210). 
A administração pune ou encaminha, caso seja necessário (e por força de lei), a 
conhecimento de autoridade externa (Ministério Público ou delegacias) para melhor apuração 
dos fatos. 
Tanto a apuração dos fatos quanto a prescrição do respectivo apenamento têm a 
� nalidade de fazer prevalecer a obediência às determinações legais nos domínios 
da administração pública, ensejando a emissão dos atos administrativos pela 
autoridade competente (PESTANA, 2016, p. 210). 
Sanções devem ser aplicadas sob pena de uma desmoralização da autoridade pública e do 
próprio Poder Público. As sanções se apresentarão na busca de se prevenir que algo semelhante 
não ocorra. As modalidades são as seguintes:
• Advertência – presente em estatutos gerais, a advertência se dá quando a infração cometida 
é de menor importância (atrasos contínuos, por exemplo). Pode ser admoestação verbal 
ou, para melhor ênfase, escrita – constando na � cha do funcionário, impedindo-o, como 
consequência, de ser promovido caso haja previsão de progressão à carreira. Não se trata 
de uma punição de caráter longo. Após alguns anos depois de aplicada a advertência, 
em não havendo causa para vedar a progressão, o funcionário, se provada boa conduta, 
poderá ser promovido. 
• Multa – a mais famosa das sanções disciplinares, pois pode ser interna e externa. De 
caráter econômico, a multa é a penalização monetária por uma conduta que trouxe 
constrangimento ou prejuízo à função pública. Internamente multado, é o funcionário 
que causa prejuízo mínimo ao ente estatal. De forma externa, a multa é aplicada aos 
cidadãos pelo órgão público em descumprimento de normas impostas. Exemplo: o 
não uso de máscaras de proteção respiratória em ambientes fechados (� scalizados por 
prefeituras). 
54WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
• Interdição de local ou estabelecimento – o poder público, além da multa, pode 
interferir no uso da propriedade particular e na livre iniciativa. Se um estabelecimento 
recebe autorização para funcionar, deve estar de acordo com as legislações que regulam 
a atividade proposta e praticada. Um exemplo é o de um show: um local afastado, uma 
chácara, será local de uma festa com shows. Há especi� cações de segurança (bombeiros) 
e da prefeitura. Cumpridos os protocolos e seguidas as normas, o evento pode se dar sem 
problema algum. Mas, ante uma � scalização, pode vir a ser, via administrativa, proibido. 
E em casos mais simples, a desobediência de um estabelecimento (uma barbearia, por 
exemplo) quanto a normas de acessibilidade para de� cientes é fato que gera multa e 
compromisso de adequação. Na falta disso, a interdição e a proibição de funcionamento 
da atividade. 
• Inabilitação temporária – um estabelecimento pode, uma vez advertido, ter seu 
funcionamento suspenso até se adequar às normas. Em verdade, é uma suspensão 
condicionada: se adequado às normas, volta o funcionamento; caso contrário, proibição 
imediata. É o caso de um restaurante cuja cozinha não cumpre com os protocolos 
sanitários. Até a adequação, suspende-se a atividade. Há várias interdições via decreto 
municipal por conta do isolamento e do distanciamento social provocados pela pandemia 
da COVID-19 em 2020. 
Há causas que extinguem o laço entre a administração e a pessoa contratada de forma 
mais radical, com sua causa bem anterior a juízo que determina o � m da relação. Extinção dessa 
relação jurídica com o ente estatal – havendo caso de corrupção (MELLO, 2016, p. 877), à parte 
a apuração criminal, uma pessoa jurídica pode ser punida com um período de curto ou médio 
prazo de afastamento das relações com pessoas jurídicas públicas. No âmbito dos primeiros anos 
da Operação Lava-Jato, empresas foram administrativamente afastadas de relações comerciais 
com a União e Estados 
Com o conhecimento adquirido pelos noticiários em virtude de várias operações 
coordenadas pela Justiça com forças de segurança especializadas, foi comum a observação de 
empresas que não eram punidas, mas afastadas antes de julgamento. Essas medidas de cautela 
servem para preservar a lisura dos negócios públicos. Há uma diferença entre sanção e medida 
acautelatória:[...] a provisória apreensão de medicamentos ou alimentos presumivelmente 
impróprios para consumo da população, a exclusão de um aluno que esteja a se 
comportar inconvenientemente em sala de aula, a interdição de estabelecimento 
perigosamente poluidor, quando a medida tenha que ser tomada sem 
delonga alguma, são medidas acautelatórias e só se converterão em infrações 
administrativas depois de oferecida a oportunidade de defesa aos presumidos 
infratores (MELLO, 2016, p. 889). 
2.4 Excludentes das Infrações 
Essas excludentes encontram sua origem em ideias da teoria geral do Direito Penal. O 
ente administrativo pode se eximir de culpa (e do dever de indenizar) ou minimizar o dever 
(valor) da indenização se forem comprovadas algumas circunstâncias maiores no fato concreto, 
tais como:
55WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
• Fato da natureza: desastres naturais que são antecipados, mas não podem ser de todo 
previstos em suas consequências, como um tufão ou terremoto.
• Caso fortuito: um estouro de barragem, arrastando parte de um bairro ou cidade. 
• Erro: o agente público pode ser induzido a erro, como na apresentação de falsos 
documentos de forma intencional por uma pessoa ou um relatório falsi� cado e que, ao 
tempo de análise, foi impossível perceber sua fraude. 
• Obediência hierárquica: seguir ordens na condição de funcionário público, ordens que, à 
primeira vista, pareciam legais ou justas. 
• Estado de necessidade: dano a uma propriedade para salvamento de pessoas. 
• Legítima defesa: a ação do funcionário público de se defender ante uma injusta agressão 
– naturalmente embasada na excludente de ilicitude mais famosa do Direito Penal (Art. 
25, CP). 
• Doença mental: raro de ocorrer, mas o agente público pode agir de forma ilegal, acometido 
de um surto fruto de uma doença mental. 
• Ato de terceiro: uma obra pública, mas que foi, por contrato, feita por particular que 
se responsabilizava pela guarda dos equipamentos (que foram furtados). O prejuízo e o 
atraso no cumprimento da obra não devem ser diretamente imputados ao poder público 
e a seus gestores. 
• Coação irresistível: se o agente público é forçado � sicamente a fazer algo que não deveria. 
O coator responsável pela violência responde, não o funcionário público ou o Estado. 
Exemplo: um grupo armado que impede � scais da saúde pública de entrarem em um 
bairro (em meio a um surto de dengue). 
• Estrito cumprimento do dever legal: cercar um local, interdições (ainda que causem 
prejuízo econômico, como no caso de uma pandemia). 
• Exercício regular de direito: a revista promovida por um guarda municipal ou a vistoria 
legal feita por um agente público, bem como a aplicação de uma multa. 
A simples consciência de que os cofres públicos poderão arcar com sérios prejuízos em 
virtude da conduta pessoal basta para impor um dever de grande cuidado e cautela ao agente 
estatal (JUSTEN FILHO, 2016, p. 1241). 
O exercício do poder disciplinar é autônomo e independe do exercício do poder 
penal que o Estado enfeixa em suas mãos. Realmente, a apuração de fatos e o 
apenamento consequente realizam-se no âmbito da administração pública, de 
acordo com as regras próprias administrativas que asseguram o devido processo 
legal, assim como os demais direitos que lhe restam reverência (PESTANA, 
2016, p. 210).
As sanções não podem simplesmente cair sobre quem dá causa de prejuízo ou 
descumprimento da lei contra a administração. Os juízos devem ser ponderados. Assim como o 
juízo criminal, o juízo administrativo não é um tribunal ou comissão de vingança. Mas, sim, de 
razão, de aplicação da lei dentro de uma � exibilidade e com balizas seguras a serem aplicadas. 
Tais aplicações devem ser sempre pautadas pela:
56WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
• Necessidade em consonância com a qual a medida de polícia só deve ser adotada para 
evitar ameaças reais ou prováveis perturbações a interesse público.
• Proporcionalidade: exigência de uma relação necessária entre a limitação ao direito 
individual e o prejuízo a ser evitado.
• E� cácia: a medida deve ser adequada para impedir o dano a interesse público (DI 
PIETRO, 2008, p. 162).
As sanções são moralizantes e prestam importante serviço ao público em geral. Dão a 
mensagem de que a legalidade, a igualdade de tratamento, a e� ciência, a publicidade, a ética 
na gestão pública não são meros princípios e palavras, mas práticas que asseguram a � nalidade 
precípua do funcionamento do órgão público e da própria administração pública: o bem comum 
de todos. 
Registre-se, por último, que, uma vez identi� cada a ocorrência de infração 
administrativa, a autoridade não pode deixar de aplicar a sanção. Com efeito 
há um dever de sancionar, e não uma possibilidade discricionária de praticar ou 
não tal ato (MELLO, 2016, p. 893).
Com isso, a moral ou a honra da administração se encontram preservadas. É importante 
deixar claro que sanções não são vinganças, não se manifestam por uma sanha punitiva do agente 
ou de quem quer que seja, responsável pelo processo administrativo. Elas são a garantia de que, 
aos olhos do público, a lei se faz cumprir. 
Aos populares, o cumprimento da lei impõe respeito, a ideia de que algo é feito na defesa 
de seus interesses. Do ponto de vista de quem é punido, � ca a esperança pedagógica de que, uma 
vez punido, não retornará mais ao mesmo caminho (ou aos mesmos desvios). 
Uma gestão pública não pode prescindir de � scalizar e punir com e� ciência a quem 
desrespeita suas determinações. Do contrário, isso faz com que toda crítica feita aos gestores 
públicos, oriunda do senso comum, faça mais sentido do que a e� ciência nos negócios da 
administração. 
57WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 3
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Agir e, principalmente, contratar: a isso também se presta o ente administrativo em geral, 
seja federal, estadual, distrital ou municipal. Cada ação da administração leva a um ato ou fato, 
que deve ser pensado e, quando assim se exigir, contratado.
As ações administrativas são tomadas em processo, respeitando-se hierarquia, 
oportunidade, legalidade e demais princípios vistos na Unidade 1, bem como respeitando-se os 
ritos e procedimentos corretos para que a efetividade da ação da administração pública encontre 
contestação por parte interna ou externa, mas jamais suspeitas levianas e infundadas quanto à 
ética e à lisura na efetivação dos atos. Os processos administrativos são, assim, garantidores de 
e� ciência e, mais ainda, de legalidade perante a sociedade.
Também importam os contratos: a capacidade de o ente público contratar é uma das 
melhores conquistas de amadurecimento do Poder na história humana. Um ente (no caso, o ente 
público) ser capaz de expressar vontade e expectativa de ação junto a outra pessoa (humana ou 
jurídica) – podendo impor garantias, limitações e, caso venha a sofrer prejuízo, podendo demandar 
por meios judiciais (ou extrajudiciais, como se verá adiante) – é prova de que a legalidade e os 
princípios administrativos não são inócuos, mas servem como poderosos instrumentos ao gestor 
público, sua vontade e suas estratégias.
Por � m, tema incômodo, vêm as sanções. Se há descumprimento, prejuízo ou descon� ança, 
como garantir o cumprimento, ainda que tardio, das obrigações senão através da imposição ou 
da hipótese de sanções? As leis por si mesmas não são tão fortes (se proibitivas, por exemplo) 
caso não tragam sanções em seu texto. Sem elas, a administração pública e o administrador � cam 
sob o risco de não verem atendidas as suas expectativas contratuais – e, em casos extremos, � ca 
sem punição aquele que, de qualquer forma, dentro das previsões típicas da lei, comete delitos e 
prejudica toda a administração pública.5858WWW.UNINGA.BR
UNIDADE
04
SUMÁRIO DA UNIDADE
INTRODUÇÃO ............................................................................................................................................................60
1. CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...................................................................................................... 61
1.1 CONCEITO E ESPÉCIES DE CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...................................................... 61
1.2 CONTROLE LEGISLATIVO................................................................................................................................... 65
1.3 DOS MANDADOS COMO FORMA DE CONTROLE ............................................................................................ 66
1.3.1 HABEAS CORPUS ............................................................................................................................................. 66
1.3.2 HABEAS DATA .................................................................................................................................................. 67
1.3.3 MANDADO DE SEGURANÇA ........................................................................................................................... 67
1.3.4 AÇÃO POPULAR ............................................................................................................................................... 68
1.3.5 AÇÃO CIVIL PÚBLICA ...................................................................................................................................... 69
1.4 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA .................................................................................................................... 70
CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E 
MEIOS EXTRAJUDICIAIS DE RESOLUÇÃO DE 
CONFLITOS
PROF. CRÍSTIAN RODRIGUES TENÓRIO
ENSINO A DISTÂNCIA
DISCIPLINA:
GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA BRASILEIRA
59WWW.UNINGA.BR
2. ARBITRAGEM, MEDIAÇÃO E AUTOCOMPOSIÇÃO DE CONFLITOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...........71
2.1 DA ARBITRAGEM .................................................................................................................................................71
2.2 MATÉRIAS DA ARBITRAGEM ............................................................................................................................ 72
2.3 CONTRATOS DE DIREITO PRIVADO ................................................................................................................. 74
2.4 AUTOCOMPOSIÇÃO ........................................................................................................................................... 75
CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................................................................ 76
60WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 4
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
INTRODUÇÃO
Nesta unidade, serão contemplados os conceitos de controle na administração pública, 
fato extremamente importante. Esse é o poder que possui a administração para frear a si mesma, 
observar seus atos e a sua estrutura, fazendo com que seja mais e� ciente e cumpra com os seus 
predicados legais.
Da mesma forma, os instrumentos estão acessíveis ao povo e a entidades para exercerem 
também o controle, a contestação dos atos da administração pública e, por � m, a visão da 
improbidade administrativa, que prejudica, com seus atos, as � nanças e o funcionamento da 
ordem pública.
Por � m, cumpre tratarmos de uma consequência dos contratos e da � scalização, que são 
as oportunidades em que a administração pública e o gestor têm de usar meios de resolução de 
con� itos fora da esfera do Judiciário. Não é caso de desmerecer o Poder Judiciário, mas de registrar 
a tendência de que soluções extrajudiciais de con� itos cresçam na gestão da coisa pública.
61WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 4
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
1. CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1.1 Conceito e Espécies de Controle na Administração Pública
A ideia de controle não é a da limitação da liberdade, mas do cumprimento da lei. Estima-
se que os mecanismos de controle são usados na administração pública desde o século XVIII. A 
ideia é básica e, por isso mesmo, e� ciente: são permissões legais para que olhos externos ou olhos 
internos exerçam a função importante de garantir que o ente público, a administração pública, 
os gestores e servidores públicos atuarão em conformidade com a lei. É uma � scalização legal e 
cidadã. 
De maneira resumida, a título de ilustração mais acadêmica, pode-se dizer que controle 
são ações para se evitar a arbitrariedade � nanceira gestora executável do sujeito particular dentro 
da administração pública. Nas palavras de Pestana (2008):
[...] a transparência possui íntima relação com a atividade de controle, que tem 
a marcante � nalidade de veri� car se os atos e fatos que ocupam a preocupação 
do patamar do controle ocorreram, ocorrem ou ocorrerão de acordo com as 
orientações que, juridicamente, deles se espera (PESTANA, 2008, p. 525). 
Assim, as formas de controle garantem a transparência, um dos valores mais cobrados 
pela sociedade junto à estrutura da administração pública. Ou, nas palavras de Di Pietro (2008), 
controle é:
[...] o poder de � scalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes 
Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de 
sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico 
(DI PIETRO, 2008, p. 2016). 
Com isso, não apenas o cidadão ou a própria administração são submetidos ao controle, 
mas os próprios Poderes do Estado, que manifestam, assim, o tão almejado equilíbrio de forças.
Com foco mais na administração que no equilíbrio dos Poderes, como já tratado em 
unidade anterior, há crimes que podem ser cometidos por pessoas comuns (físicas, humanas) 
contra a administração pública. E sua defesa é imprescindível. Portanto, a ideia de controle, além 
de evitar prejuízos � nanceiros, é a de garantir a � scalização do povo e de outros Poderes sobre a 
atuação humana do gestor público no governo. 
Com esses mecanismos, garante-se uma saudável relação entre administrados e 
administradores. Uma democracia que se preza deve zelar pela coisa pública: 
[...] o Estado é uma organização de bens e pessoas para a realização dos 
direitos fundamentais. Existem mecanismos jurídicos de controle da atividade 
administrativa destinados a veri� car a regularidade dos atos administrativos e a 
reprimir os desvios ocorridos (JUSTEN FILHO, 2016, p. 1061). 
Controle é, também, um exercício de cidadania.
O controle garante que o dinheiro do orçamento e as ações em busca do bem comum 
sejam efetuados, bem como garante que o ente público, uma vez controlado, possa atuar dentro 
da moral, dentro da lei, dentro de sua � nalidade pública, garantindo motivação ao bem-estar 
coletivo com seus atos, todos públicos, e reservada a impessoalidade do ente administrativo.
62WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 4
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Há duas espécies ou modalidades de controle: a primeira delas se dá quanto ao órgão 
que o exerce, podendo ser um órgão administrativo vinculado ao Poder Executivo, um órgão 
vinculado ao Poder Legislativo ou ao Poder Judiciário.
O controle não é de todo arbitrário. O instituto encontra limitações na forma da lei. As 
limitações do poder ou capacidade de controle da administração pública em proceder atos de 
controle se dão em respeito à impessoalidade – caso contrário, uma comissão ou uma sindicância 
poderiam ser usados como instrumentos de perseguição política dentro de uma administração. 
Em nossos dias, a instituição mais atuante ou destacada de controle da administração pública é o 
Ministério Público,cujas funções estão asseguradas no Art. 129 da Constituição Federal. 
O Ministério Público atua dessa forma, pois é seu dever � scalizar ou propor ações de 
natureza civil, defendendo interesses de uma coletividade ou interesses futuros dessa mesma 
coletividade, repreendendo a incúria nos negócios públicos, juntamente com delegacias 
especializadas e seus agentes.
Quanto à execução das atividades, o controle da administração púbica pode ser apreciado 
em quatro aspectos:
- Material: a relação entre os fatos e a legalidade. Uma ação da administração deve 
estar em conformidade com a lei. A materialidade do controle é a de que ele deve sempre estar 
presente para garantir a lisura dos negócios públicos. Qualquer ato administrativo feito sem a 
veri� cação dos limites legais, claro, é passível de � scalização, de procedimentos e até de processos 
administrativos. 
- Temporal: o controle, interno ou externo à administração, pode ser feito em três planos 
temporais: prévio, quando os atos, antes de praticados, passam por uma análise (um estudo 
preliminar de impacto, um estudo de natureza econômica, um estudo ambiental); concomitante, 
se os órgãos de controle estiverem acionados ao mesmo tempo dos atos (assim foi na Copa do 
Mundo da FIFA, em algumas obras de arenas, em que controladorias acompanhavam a evolução 
das edi� cações); e posterior, como no processo de licitação, “[...] que não obstante deva ser 
processado e julgado com estrita observância de determinados procedimentos, exige, contudo, a 
seu � nal, a deliberação da autoridade competente, quanto à homologação do objeto da licitação” 
(PESTANA, 2008, p. 527).
- Espacial: a própria localização do controle em sua origem (se interno, da própria 
administração; se externo, de órgão, entidade ou pessoa de fora). A questão espacial relacionada 
ao controle tem a ver com a competência. Por exemplo: uma controladoria municipal não pode 
estabelecer uma sindicância, um procedimento de investigação ou mesmo um termo de ajuste de 
conduta contra o governo do Estado. Pode, em caso prático, uma vez descoberta irregularidade, 
comunicar ao Ministério Público ou à sua Procuradoria Municipal. Mais que isso, faltar-lhe-ia 
competência. Não pertenceria ao mesmo espaço de poder para exercer controle. 
- Pessoal: aqui, referindo-se às pessoas jurídicas que, vinculadas a algum dos Poderes, 
podem se manifestar para a realização de ato de controle – interno ou externo, dependendo do 
caso. Em suma: tem a ver com qual das funções do Poder (Legislativo, Judiciário ou Executivo) 
é o controlador do ato administrativo. Como já mencionado, este tema é delicado, pois lida com 
o equilíbrio dos Poderes (que, constitucionalmente, são independentes e harmônicos entre si).
63WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 4
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Numa visão já mencionada, há duas dimensões de controle: interno e externo. No assunto 
controle, é a Constituição Federal que estabelece essa ordem interna e externa, basicamente como 
se administração pública fosse uma esfera com dois lados, o de dentro e o de fora. E, em cada um 
desses lados, é como se houvesse pessoas e órgãos com competência para observar e � scalizar os 
atos da administração pública. Um exemplo claro disso é a Controladoria Geral da União (CGU), 
que recebe reclamações e denúncias a respeito da atividade do governo federal (Executivo). 
Com isso, apura fatos, ouve pessoas, cruza dados e emite parecer, que pode ou não criar uma 
investigação afeta ao Ministério Público Federal (assim, observamos, de maneira simpli� cada, 
uma dinâmica entre controle interno – CGU – e controle externo – MPF). 
[...] o controle interno da atividade administrativa é o dever-poder imposto ao 
próprio Poder de promover a veri� cação permanente e contínua da legalidade 
e da oportunidade da atuação administrativa própria, visando a prevenir ou 
eliminar defeitos ou a aperfeiçoar a atividade administrativa, promovendo as 
medidas necessárias a tanto (JUSTEN FILHO, 2016, p. 1064). 
Compreende-se que essa melhoria não é aquela oriunda de cursos e atualizações aos 
servidores públicos, mas, sim, o exercício da crítica, do diálogo interno e institucional, da troca de 
informações transparentes sobre fatos e atos administrativos na busca da e� ciência com respeito 
à lei, ao orçamento e às oportunidades (juízo temporal do que é justo ou necessário e posto no 
tempo certo). 
Um exemplo de um ato a ser questionado quanto à oportunidade é o de uma festa a ser 
apoiada e promovida por uma prefeitura e que não será adiada em virtude da decretação de um 
luto o� cial pela esfera federal. 
A previsão do controle externo está na atuação dos Tribunais de Contas, órgãos 
independentes de composição em parte política (nomeação) e em parte técnica (concurso ou 
contratos terceirizados) em seus quadros, que justamente aprovam orçamentos, gastos e receitas 
de municípios, dos estados e do próprio governo federal. 
O controle externo do Tribunal de Contas, em suma, pode ser feito por meio de julgamentos 
e expedido para que os órgãos do Poder Executivo procedam ao envio de documentos. Mas nem 
tudo é crise ou problema. Também podem ser originados atos de um controle antecipado – e isso 
chama a atenção dos gestores públicos e agentes políticos em formação, pois, ao invés de executar 
contratos e propor negócios de uma vez, é possível e mais recomendado utilizar a consulta nos 
Tribunais de Contas. Como órgãos externos, eles podem ser consultivos, o que quer dizer que 
podem antecipar situações e problemas antes que aconteçam. A antecipação ou o cálculo social e 
político é, de fato, uma arma poderosa para o gestor público. 
Cada Poder, contudo, conta com autonomia, e a Constituição Federal, nos artigos 70 e 74, 
estabelece que cada Poder (e suas funções), cada entidade pública, possui capacidade de controle 
interno mediante auditoria. 
A � scalização e seus atos no âmbito constitucional “[...] prevê a presença de um sistema 
organizado de controle da Administração Pública, a saber: (I) administração pública; (II) Poder 
Legislativo; (III) Tribunal de Contas; (IV) Ministério Público; e (V) Poder Judiciário” (PESTANA, 
2008, p. 528). 
Com isso, garante-se a atuação da administração pela lei e seus princípios e derruba-se a 
ideia de que uma auditoria signi� ca um processo de acusação quando, na verdade, é apenas uma 
� scalização antecipada ou concomitante à execução de uma obra. Exemplo disso é um município 
que possui um prédio cineteatro. 
64WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 4
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Se houver necessidade de uma reforma e, havendo dúvidas em relação aos valores, à 
urgência dessa obra e à sua utilidade a serviço do bem comum, é possível que, dentro da própria 
administração, seja convocado pelo gestor ou que o próprio gestor seja invocado a fazer uma 
auditoria e a questionar, dentro da lei, a razão dessa obra.
Não há período ou fase para o controle da administração; é institucional.
[...] deve ser procedimentalizado, o que signi� ca o estabelecimento de uma 
série ordenada de atividades de controle. Como decorrência, podem existir 
momentos determinados para o desempenho do controle. No entanto, isso 
não exclui o dever de promover o controle de modo permanente e contínuo 
(JUSTEN FILHO, 2016, p. 1065). 
É, portanto, uma atividade da administração, e não uma medida eventual ante situação 
extrema. 
As � scalizações de controle são hierárquicas (fato comum na administração, que é, por 
natureza, uma estrutura). A supervisão pode ser ministerial (pois, para tanto, servem os Ministérios 
federais e as secretarias estaduais e municipais). Há controle corregedor (as controladorias em 
geral, da União e dos estados) e os mecanismos populares de controle (com os mandados). 
Como forma desse poder para o cidadão, mais diretamente com o poder público, há os 
recursos administrativosjunto à gestão pública – caso de comunicados e reclamações por meio 
de representações aos superiores de um funcionário. Esses recursos “[...] são todos os meios que 
podem utilizar os administrados para provocar reexame do ato pela administração pública” (DI 
PIETRO, 2008, p. 910).
Um mais recente uso do controle interno veio na pandemia de 2020, quando o Ministério 
da Saúde do governo federal auditou compras de respiradores, equipamentos de proteção em 
uso de medicamentos nas unidades públicas de saúde. Da mesma forma, houve controle externo 
pelo Tribunal de Contas da União, que � scalizou os gastos dos governos estaduais em relação às 
verbas distribuídas pela União para esses estados na contenção e preservação da vida ante a crise 
do coronavírus.
O controle administrativo está baseado no princípio da autotutela. Isso quer dizer que 
a administração pública possui estrutura e pessoal su� cientes para que, internamente, ela possa 
� scalizar suas próprias ações, cobrindo com poder de apuração a expressão da vontade do gestor 
público e as suas atitudes. Exemplos de controles administrativos são os próprios conselhos dentro 
da administração (como numa prefeitura, com o número de servidores eleitos para exercerem um 
conselho administrativo na previdência pública do município ou na caixa de assistência social).
 No próprio município, há também participação do controle administrativo não apenas 
nos conselhos, mas também nas comissões: os conselhos são eleitos; as comissões, muitas vezes 
instituídas por uma escolha de pessoal com capacitação notória, comprovada para poder exercer 
(a partir de questionamentos, diligências e investigações técnicas) um parecer, con� rmando ou 
repassando, no todo ou em parte, ações da administração pública.
São mais divulgadas pela imprensa essas ações por meio de conselhos de bancos ou 
empresas que são semiestatais. Logo, possuem a participação do estado. No caso da União, dentro 
do conselho administrativo, está também perfeito exemplo de controle da administração (nesse 
caso, exercido do Executivo para o Executivo; o gestor público, dentro do Poder Executivo, se 
posiciona, dialogando e instituindo as ações de órgãos de controle).
O controle ainda pode ser de legalidade ou de mérito conforme o aspecto da atividade 
administrativa a ser controlada. O primeiro pode ser exercido pelos três Poderes; o segundo cabe 
à própria administração e com limitações ao Poder Legislativo (DI PETRO, 2016, p. 909).
65WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 4
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
1.2 Controle Legislativo
O princípio constitucional do Estado democrático de direito se funda nos representantes 
do povo, pessoas que, oriundas de diferentes estados ou regiões de um mesmo estado, atuam em 
uma Casa de leis para atender interesses populares em geral ou de suas regiões.
O princípio democrático de composição das Casas legislativas se modernizou bastante 
desde o século XVIII. Isso porque os representantes do povo ganharam outros papéis, além de 
“fazedores de leis”. Um desses papéis fundamentais está no controle exercido pela sociedade por 
meio de comissões.
Assim, a Câmara dos Deputados do Brasil, por exemplo, pode instituir comissões de 
averiguação de situações econômicas sociais ou políticas, pois “[...] o controle legislativo é a 
prerrogativa atribuída ao poder legislativo de � scalizar a administração pública sobre os critérios 
político e � nanceiro” (CARVALHO FILHO, 2017, p. 1070).
O destaque quanto a essas comissões vai para as Comissões Parlamentares de Inquérito 
(CPI), que podem ser propostas em todas as Casas legislativas do País, seja numa câmara de 
vereadores, Assembleia Legislativa ou Câmara dos Deputados e Senado Federal. 
Por � m devemos relacionar também o controle das comissões parlamentares 
de inquérito previsto no artigo 58 parágrafo 3º da Constituição Federal. Essas 
comissões, que têm os mesmos poderes investigatórios que os órgãos judiciais, 
têm a prerrogativa de apurar fatos ocorridos na administração, podendo, se 
for o caso, encaminhar suas conclusões ao Ministério Público com vistas a 
responsabilização civil e criminal dos responsáveis (CARVALHO FILHO, 2017, 
p. 1072).
E continua:
O poder convocatório é uma das prerrogativas do Legislativo no que toca 
ao controle. A câmara dos deputados e o Senado Federal ou qualquer de 
suas comissões podem convocar Ministro de estado ou autoridades ligadas 
diretamente à presidência da república para prestarem depoimento sobre 
assunto previamente determinado (CARVALHO FILHO, 2017, p. 1071).
A atuação das comissões de inquérito é de realização de averiguação e controle, seja do 
ente público diretamente seja das relações da administração com setores da sociedade, tanto 
legais quanto criminosos. Não se trata de investigação policial: as de inquérito servem de base 
para linhas investigatórias concomitantes ou futuras. 
Instrumento de controle bastante usado nos parlamentos europeus, dos Estados Unidos, 
México e Argentina, também no Brasil as comissões parlamentares de inquérito têm destaque na 
busca do controle da lisura da administração. 
Ao tempo da Copa do Mundo da FIFA no ano de 2014, várias comissões parlamentares de 
inquérito questionavam as ações do governo federal, do Ministério dos Desportos e dos governos 
estaduais na construção de arenas e projetos de infraestrutura para receber torcedores. Todos 
esses projetos mexiam com o projeto urbanístico das cidades, além de consumirem bilhões de 
reais.
66WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 4
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
É preciso uma cultura popular nova ao tempo de escolher os membros do Parlamento, 
seja da Assembleia Legislativa estadual, câmara de vereadores, Câmara dos Deputados ou Senado. 
É preciso eleger pessoas que estejam preparadas dentro de um conhecimento de gestão pública 
para as atribuições que são afetas ao cargo, dentre elas, as de controle interno, pelas comissões 
que cuidam dos procedimentos éticos dos deputados e senadores, e de controle externo, que 
cuidam das relações que o Poder Legislativo tem com a administração pública executiva e com o 
Poder Judiciário.
1.3 Dos Mandados como Forma de Controle
Os mandados são expressões de controle, tutelados pelo Judiciário e exercidos por órgãos 
como o Ministério Público ou pelo próprio cidadão. Os mandados são fundamentos da cidadania, 
oportunidades previstas na Constituição, em seu Art. 5º, inciso XXXV, que garante aos cidadãos 
o direito de questionar as ações da administração pública por intermédio da preservação de 
direitos e garantias.
Por objeto, os mandados têm o direito ao cumprimento da lei uma vez que a autoridade 
pública pode não se comportar de maneira a respeitar a lei. O cidadão, por si mesmo ou por meio 
de um órgão como a Defensoria Pública, ou ainda o Ministério Público podem, comunicando 
o fato, solicitar que seja endereçado, sob a forma de mandado, um pronunciamento do Poder 
Judiciário que impeça a administração ou um Poder do Estado de interferir em um direito sob 
ameaça.
Conhecer os mandados não é uma questão de direito ou de administração, mas de 
cidadania. Na classi� cação de in� uência para a administração pública, os mandados são 
classi� cados da forma que segue.
1.3.1 Habeas corpus
O mais famoso dos mandados de cidadania é relacionado à liberdade de locomoção, à 
liberdade de deambular. Uma vez que a autoridade pública parte da administração, se a polícia 
ou alguma autoridade sanitária proíbe alguém, é possível questionar essa proibição de maneira 
a fazer com que o cidadão seja respeitado. Isso limita o poder de polícia do Estado já tratado em 
outras unidades. 
É uma das mais antigas garantias do indivíduo, tendo-se originado da Magna 
Carta de 1215 e formado seu atual desenho no habeas corpus de 1679 na 
Constituição americana. O instrumento está no artigo 1º, Sessão 9, letra a. Trata-
se deação judicial porque o impetrante busca a tutela jurisdicional do direito 
seu ou daquele que esteja sofrendo a ilegalidade, formando-se no litígio entre o 
postulante ou responsável pela ilegalidade a ser decidido pelo juiz no exercício 
da função jurisdicional (CARVALHO FILHO, 2017, p. 1119).
Basicamente, os pressupostos de um habeas corpus são a ilegalidade ou o abuso de poder 
da administração pública. Em virtude dessa ilegalidade, há violência à liberdade de locomoção, 
ameaça à própria liberdade da pessoa. Isso advém do poder de império do Estado, que coage os 
cidadãos a uma limitação de comportamento.
O gestor deve ter consciência de que o habeas corpus é tão importante, que não é uma 
medida que pode ser proposta apenas por intermédio de advogado: qualquer pessoa do povo e a 
CCE tem acesso e direito de propor um habeas corpus, o que é garantido pelo inciso 68, do Art. 
5º, da Constituição Federal.
67WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 4
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
1.3.2 Habeas data
O habeas data, previsto no inciso 72, do Art. 5º da CF, garante que o cidadão tenha 
conhecimento de informações concernentes à sua pessoa, informações essas que estejam em 
registros ou bancos de dados, físicos ou virtuais, da estrutura da administração pública.
 Outro ponto interessante é que, vinculado à informação, o habeas data pode garantir 
ao cidadão não apenas o acesso à informação, mas a correção dessa informação nos bancos 
públicos. Trata-se de proteger a esfera interna das pessoas para evitar que dados (que possam 
marcar a historicidade da pessoa, relacionada à sua origem, à sua opinião política ou religiosa) 
sejam usados apenas à guisa de informação, e não de abuso.
Interessante saber que, na administração pública brasileira, existe uma agência brasileira 
de inteligência, cuja matéria de inteligência é preservada sob sigilo por conta do interesse maior 
de proteção do governo do Estado. Mesmo assim, o habeas data pode ser usado para questionar 
o quanto um governo conhece de seus cidadãos.
1.3.3 Mandado de segurança
O segundo mais famoso mandado é o mandado de segurança, previsto no Art. 69, do 
artigo 5º da Constituição Federal. Ele vem contra um ato de ilegalidade ou abuso de poder por 
parte de uma autoridade constituída (no caso, a administração pública), que ameaça ou quase 
ameaça um direito constituído.
Esse direito não deve ser amparado nem pelo habeas data (ou seja, não tem nada a ver 
com informação) nem pelo habeas corpus (não se relaciona à liberdade). Aplica-se ao caso, por 
exemplo, de uma pessoa que ganha da prefeitura a concessão para construir e, em seguida, o ente 
público se opõe, sem justi� car por que essa construção não deve ser feita. Nesse caso, é que é 
possível entrar com um mandado de segurança.
O gestor público, administrador contratado pelo poder público (sobretudo se estiver 
relacionado à área da saúde), deve estar preparado pelos inúmeros mandados de segurança 
fundados no direito à saúde, garantido pela Constituição Federal. A� nal, inúmeros deles são 
impetrados todos os dias contra o órgão público.
Mediante mandado de segurança, muitas vezes o gestor, especialmente vinculado à saúde 
pública, vive uma espécie de pesadelo orçamentário. A� nal, há uma previsão de gastos e recursos, 
mas, a qualquer momento, à guisa de execução de um mandado de segurança impetrado por 
um cidadão, o ente público pode destinar parte desses recursos a garantir um direito negado, 
segundo entendimento do Judiciário.
Para que a questão não seja vulgarizada sobre o direito líquido e certo de que trata o 
questionamento via mandado de segurança, é bom que se esclareça que o direito líquido e certo 
signi� ca certeza jurídica de que aquilo que vai ser atingido tenha, de alguma forma, fundamento 
em lei ou que haja indecisão da administração pública quanto a algo garantido pelo ato jurídico 
perfeito. Em resumo: uma coisa decidida legalmente não pode simplesmente voltar atrás; daí o 
mandado de segurança.
 Outro ponto interessante é que o mandado de segurança deve ser impetrado pela pessoa 
interessada ou por seu representante. Não pode uma pessoa qualquer, que não tenha interesse 
direto, interferir de forma grave e contundente contra a administração pública. Se assim não 
fosse, haveria perigosa e arbitrária ingerência por parte do Judiciário e do cidadão comum contra 
as conformidades da gestão pública.
68WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 4
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Outra espécie interessante fundada no inciso LXX, do Art. 5º da Constituição, é o 
mandado de segurança coletivo, o qual pode ser proposto por partido político (daí a importância 
das agremiações políticas e a sua interferência junto à administração pública), por organização 
sindical (sindicatos em geral) e por associações pro� ssionais legítimas (como a Ordem dos 
Advogados do Brasil, para proteger interesses de seus membros, de associados ou da própria 
população). 
Por isso, o gestor público deve estar preparado para o diálogo com sindicatos, associações, 
agremiações pro� ssionais e mesmo entidades religiosas, que podem, por meio de uma 
semirrepresentação, ingressar na justiça e interferir diretamente nos ditames ou nas intenções 
da administração pública no Brasil. O gestor público deve estar sempre predisposto ao acerto, 
ao diálogo, dentro da Lei e pautado pela ética, como tem sido repisado em unidades anteriores.
1.3.4 Ação popular
Fora da esfera da representação de associação e voltando ao poder individual de cada 
pessoa representado pelo habeas data e pelo habeas corpus, a ação popular é de natureza cível, 
que pode ser ingressada na justiça comum ou na justiça federal, na qual se pede a invalidação de 
algum ato praticado pela administração pública ou por entidades.
Para ingressar com uma ação popular, em primeiro lugar deve-se provar ser cidadão, com 
RG e título de eleitor; em segundo lugar deve-se comprovar que a ação da administração pública 
atenta contra a moralidade ou contra a legalidade, que deve ser defendida; por último, deve-se 
provar que a situação, sendo ilegal ou imoral, atenta contra o patrimônio público, contra o meio 
ambiente ou contra o patrimônio histórico e cultural. 
A natureza da ação popular é a de garantir tutela de direitos e � scalizar o poder.
Como as anteriores cuida-se da ação já que a tutela requerida através do 
processo com partes ativa e passiva a ser decidida pelo órgão jurisdicional o 
procedimento é contencioso e especial nesse caso porque a tramitação do efeito 
obedece a regras especiais para ação (CARVALHO FILHO, 2017, p. 1122).
Para maior esclarecimento, é preciso dizer que cidadão brasileiro é toda pessoa naturalizada 
ou nascida no Brasil, que tenha poderes políticos ou direitos políticos, que basicamente se 
consumam na capacidade de votar e de ser votado. Daí a ênfase dada no texto sobre o título de 
eleitor. “[...] refere-se o dispositivo constitucional à proteção contra atos lesivos ao patrimônio 
público ou de entidade de que o estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente 
e ao patrimônio histórico e cultural” (CARVALHO FILHO, 2017, p. 1122).
Como se fala sobre moralidade ou legalidade (ou imoralidade e ilegalidade) da preservação 
do ato administrativo, basta lembrar que a ilegalidade está no descumprimento da lei, de qualquer 
lei, à qual o gestor público, os funcionários públicos e a administração como um todo, inclusive 
seus agentes políticos, devem estar subordinados. 
Quanto à imoralidade de um ato administrativo, ela atenta contra os princípios do Direito 
Administrativo e da administração pública, levando à descon� ança da população, criando um 
cenário de insegurança, de gastos desnecessários. É o caso da promoção de uma festa por parte 
de uma prefeitura, sem nenhuma justi� cativa de data e sem qualquer embasamento cultural. 
Portanto, uma das maneiras de se invocar amoralidade administrativa é questionar os gastos da 
administração.
69WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 4
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Quanto ao patrimônio público, o patrimônio público do governo federal, Distrito 
Federal, estados e municípios está de� nido pela Lei n. 4717/65. Tudo aquilo que faz parte do 
tesouro público e que pode ser explorado e preservado pelo poder público faz parte de nosso 
patrimônio cultural. O patrimônio histórico-cultural encontra essa proteção, pois é fundamental 
para a identidade nacional. Logo, qualquer ação de um gestor público que ameaça o patrimônio 
cultural, arqueológico, histórico e artístico pertencente ao povo é passível de uma ação popular.
O objeto desse instrumento visa a anular o ato presumidamente lesivo ao patrimônio 
público ou à moralidade. O Ministério Público pode pedir a condenação dos responsáveis, nesse 
caso, com a apuração do prejuízo � nanceiro, determinando as perdas e os danos ou a restituição 
de valores ou de bens móveis que foram alterados indevidamente e ilegalmente apropriados por 
algum ente da administração pública, determinando que retorne à sua forma ou função.
1.3.5 Ação civil pública
Diferentemente da ação popular, a ação civil pública é ingressada a partir do momento 
em que a administração vai contra interesses públicos, interesses difusos (como na preservação 
ambiental) ou interesses coletivos. A proteção do patrimônio público se faz por meio da ação civil 
pública por conta da legitimidade nesse caso do Ministério Público. 
A Constituição Federal prevê a ação civil pública no artigo 129 inciso 3 quando, 
entre as funções atribuídas ao Ministério Público, menciona a de promover 
o inquérito civil e a ação civil pública para proteção do patrimônio público e 
social do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (CARVALHO 
FILHO, 2017, p. 1139).
Podem ingressar com essa espécie de mandado:
• Ministério Público.
• Pessoas de direito público (fundações, autarquias).
• Pessoas da administração indireta (autarquias).
• Associações constituídas há, no mínimo, um ano e que sejam preordenadas à proteção de 
interesses difusos e coletivos.
• Defensoria pública (CARVALHO FILHO, 2017, p. 1144).
Quanto às espécies:
A lei admite dois tipos de tutela dos interesses coletivos e difusos: a tutela 
repressiva e a tutela preventiva. A primeira ocorre quando o agente já consumou 
a conduta ofensiva aos citados interesses. Neste caso a ação terá a � nalidade de 
obter a providência judicial, que impõe ao agente que não mais se conduza dessa 
forma e que, se for o caso, seja obrigado a reparar o dano causado (CARVALHO 
FILHO, 2017, p. 1143).
A atuação do Ministério Público pode ser feita de duas formas: por iniciativa do próprio 
órgão, por meio de seus promotores, ou pela informação trazida por qualquer cidadão quanto 
à lesão de algum direito de preservação, seja da defesa do consumidor, do meio ambiente ou do 
patrimônio histórico e artístico nacional, no caso defendido pelo Decreto nº 25, de 1937.
70WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 4
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Citem-se, ainda, os prédios e locais tombados pelo patrimônio histórico, que podem 
ser abandonados pela administração. Nesse caso, “[...] protege-se basicamente a honestidade, a 
moralidade, a lisura na administração pública, não escapando, portanto, aos objetivos previstos 
no artigo 129 inciso 3 da Constituição” (DI PIETRO, 2008, p. 997).
1.4 Improbidade Administrativa
A complexidade da vida social não poupa o Estado apesar de toda sua estrutura de 
ameaças internas, por parte muitas vezes de seus próprios servidores. Prova disso é que atos 
ilegais ou imorais ocorrem quase que todos os dias dentro das repartições e das administrações 
públicas. Essa não é uma a� rmação leviana, mas uma constatação da realidade socioeconômica 
do País.
Por isso, há previsão legal de punição pelos atos considerados de improbidade 
administrativa. A improbidade administrativa em si não é apenas imoral, mas também é ilegal e, 
por isso mesmo, deve ser combatida.
Para Carvalho Filho (2017), “[...] ação de improbidade administrativa é aquela em 
que se pretende o reconhecimento judicial de condutas de improbidade na administração, 
perpetradas por administradores públicos e terceiros e a consequente aplicação das sanções 
legais” (CARVALHO FILHO, 2017, p. 1146).
Nas palavras de Justen Filho (2016):
[...] cabe a responsabilização civil especí� ca do agente cuja conduta ativa ou 
omissiva gerou a responsabilização civil do estado. Essa responsabilização pode 
ocorrer concomitantemente com a demanda ajuizada contra o poder público 
ou veri� car se por via de regresso, em caso de condenação do Estado em ação 
ajuizada exclusivamente em face dele (JUSTEN FILHO, 2016, p. 1240).
O sujeito passivo prejudicado na improbidade administrativa é a pessoa jurídica, ou seja, 
a própria administração. Assim diz o artigo primeiro da Lei 8429/1992. Nele, percebe-se que 
se tem a União, estados, Distrito Federal, municípios, autarquias, fundações governamentais, 
empresas públicas, sociedades de economia mista e pessoas que, de alguma forma, tenham sido 
criadas pela administração. Portanto, a improbidade administrativa atinge todas as pessoas de 
forma indireta, pois prejudica o funcionamento da própria administração pública.
Em crimes contra a administração, importa o conceito de quem comete o delito (chamado 
de sujeito ativo). O sujeito ativo é toda e qualquer pessoa que, no � nal das contas, pratica a 
improbidade administrativa, podendo ser agentes públicos ou terceiros. Os agentes públicos são 
todos aqueles que, já descritos em unidade anterior, compõem a administração pública, como 
políticos, funcionários públicos e contratados da administração pública. Já os terceiros são 
aqueles que, de alguma forma, têm alguma relação com a administração pública.
De acordo com a Lei 8429 (BRASIL, 1992), há três espécies de atos de improbidade 
administrativa: as improbidades que importam em enriquecimento ilícito; os atos de improbidade 
que causam prejuízo ao erário; e os atos de improbidade que vendem aplicação indevida de 
benefício do orçamento, seja ele � nanceiro ou tributário.
Em destaque pela natureza da vida social brasileira, está o Artigo 9º da Lei, que de� ne o 
enriquecimento ilícito como “[...] qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do 
exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no artigo 
1º da lei” (BRASIL, 1992). 
Essa é uma de� nição genérica, mas que pode ser compreendida como qualquer conduta 
desonesta dentro da administração e que pode ser apurada como crime conforme listado na 
unidade anterior.
71WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 4
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
A ideia de dano ao erário, de acordo com o artigo 10 da Lei 8429/1992, é a de “[...] 
qualquer ação ou omissão dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, 
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1º da lei de 
improbidade administrativa” (BRASIL, 1992).
Além disso, é preciso lembrar que o artigo 11 da mesma Lei trata da guarda dos 
princípios da administração pública. Segundo o Art. 11 da Lei: “[...] atenta contra os princípios 
da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, 
imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições” (BRASIL, 1992). 
A improbidade administrativa não separa tanto o ramo legal e moral do desempenho da 
administração e da resposta que a sociedade espera dos agentes públicos.
As punições contra quem pratica improbidade administrativa podem culminar na:
 - perda de bens pessoais - para compensação do prejuízo causado à administração e de 
valores, assim como o ressarcimento integral do dano, com as devidas correçõesmonetárias e as 
despesas processuais.
- perda de função pública – transformando o antigo servidor ou prestador de serviços 
em pessoa que, por algum tempo, � ca proibida de frequentar os cargos administrativos.
Há, no Art. 15, a suspensão de direitos políticos. Nesse caso, o agente público ou político 
� caria suspenso ou proibido de atuar nomeado ad nutum em qualquer cargo na administração 
no País.
Além disso, há a proibição de contratar e receber benefícios, punição dada às empresas, 
que � cam de fora dos processos de licitação.
Tudo isso dentro dos princípios do processo administrativo, dando a cada pessoa 
envolvida a oportunidade de se defender, de questionar a legitimidade do processo que sofre e, 
uma vez insatisfeita com a sentença, oportunidade de prazo próprio para recorrer.
Com isso, tanto os controles internos e externos da administração quanto a visão que 
combina os processos administrativos e a improbidade administrativa garantem que o ente 
público brasileiro produza efeitos bons em seus atos, que limpem suas estruturas, permitindo-se 
que a administração consiga, de forma e� ciente, cumprir com sua determinação maior: a sua 
� nalidade precípua, que é a promoção do bem comum, dentro dos princípios democráticos, 
republicanos e da publicidade dos atos administrativos.
2. ARBITRAGEM, MEDIAÇÃO E AUTOCOMPOSIÇÃO DE CONFLITOS NA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1 Da Arbitragem
A arbitragem como instituto jurídico começou muito antes da Era Moderna. Conta-se 
como arbitragem a relação jurídica, extrajurídica ou de administração estabelecida entre duas 
partes que selecionam uma pessoa externa, com um olhar exterior para a resolução de um 
con� ito. A administração pública brasileira pode contar hoje com o benefício da arbitragem. Fato 
é que, muitas vezes, cabe ao gestor público fazer o uso desse instituto por questão de economia, 
por questão de celeridade. Na arbitragem, põe-se � m ao litígio por meio de árbitros de con� ança 
das partes. 
72WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 4
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
A arbitragem constitui um meio privado de solução de con� itos, regido por legislação própria 
(DI PIETRO, 2008, p. 1047).
Porém, é preciso destacar que não há arbitragem na administração pública em todas as 
matérias. Assim limitada, a arbitragem aparece como um importante auxiliar, que se destaca 
pontualmente na resolução de problemas e con� itos envolvendo a administração pública e 
demais pessoas.
Além da arbitragem, ainda é possível colocar a mediação e a autocomposição como 
modalidades de resolução de con� itos. A mediação consiste numa conversa entre as partes 
con� itantes e uma pessoa mediadora, que ouve as reclamações de cada uma das partes até que 
elas, por si mesmas, encontram um denominador comum. Já a autocomposição nada mais é 
do que um acordo, uma revisão de termos, contratos ou acordos feitos pelas próprias partes, 
sem a participação de nenhum mediador ou observador externo. Há apenas o consenso entre 
contratantes que, por algum momento, se desentenderam e buscam autonomamente uma 
conciliação.
O que garante o uso desses métodos de resolução de con� itos fora do Poder Judiciário 
envolvendo a administração pública e seu controle não é a Constituição, mas sim uma interpretação 
dela feita pelo Supremo Tribunal Federal (STF).
É bom que o gestor público conheça os dois parâmetros encontrados pelo STF em 
interpretação à CF para o reconhecimento da arbitragem usada na administração pública: o 
primeiro parâmetro estabelece que as partes sejam capazes, e o segundo estabelece que a briga ou 
litígio deve envolver interesses disponíveis, assuntos permitidos pela lei. 
No mais, a Lei 13.129, de 2015, assim pontua os critérios para a arbitragem pública, seja ela 
direta ou indireta, na resolução de con� itos: que seja relativa a direitos patrimoniais, disponíveis, 
direitos que envolvem contratos, propriedade, posse de bens e relações econômicas em geral. 
Para interesses fora dessas matérias, não há que se falar em arbitragem na administração pública.
Antes de discutir os direitos patrimoniais indisponíveis, é importante frisar que a 
alimentação dos métodos de resolução de con� ito fora do Judiciário para os negócios públicos 
se dá por conta do controle, já tratado previamente. Não pode o gestor público, sob pena de 
ingerência, resolver con� itos fora da sua permissão legal, pois o interesse republicano prevalece 
sobre os assuntos particulares. Essa crônica, tratada desde a primeira unidade, é o norte para a 
administração da coisa pública. 
Ademais, em decisão do Tribunal de Contas da União datada da primeira década 
deste século, os contratos da administração pública que envolvem direito privado, como as já 
mencionadas posse e propriedade, podem se valer da resolução de con� itos usando mediação, 
autocomposição e arbitragem.
A tendência é uma expansão do uso desses métodos de resolução de con� itos em causa 
da gestão pública, tudo em nome da economia e da rapidez, valores cobrados desde sempre da 
iniciativa privada.
 2.2 Matérias da Arbitragem
A capacidade do ente público para tratar de seus assuntos por arbitragem, mediação e 
autocomposição é limitada. São estes os direitos:
- Posse: é a capacidade de gerir bens imóveis ou móveis dentro de contratos de aluguel, 
cessão de propriedade ou doação. Assim, se o poder público se sentir prejudicado em algum 
desses contratos, é possível chamar o proprietário para que discuta novos valores ou condições de 
pagamento com a administração ou, no caso, se a administração ceder alguma propriedade sua 
e o possuidor não cumprir com o contrato, é possível discutir a matéria de forma extrajudicial.
73WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 4
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
- Direitos reais: os direitos reais em geral (do Latim res, que quer dizer “coisa”) são todos 
relacionados à posse e à propriedade. A propriedade que envolve o poder público é peculiar, pois 
é de todos. O poder público pode, com limitações, por exemplo, ceder terrenos ou negociar com o 
município a venda de terrenos em um parque industrial. Uma vez não cumpridos os pagamentos 
e as condições dessa venda de imóvel, é possível lançar mão do expediente da arbitragem no 
alcance dos direitos reais. O mesmo vale para a posse anteriormente citada como exemplo.
- Direitos obrigacionais: os direitos obrigacionais envolvem contratos que são celebrados 
entre o ente público e particulares, como: a compra de veículos, cereais ou minério; a venda de 
material, como petróleo extraído por empresa pública e particular; os contratos de concessão de 
direitos, no caso, de exploração de minérios, que podem ser avaliados e discutidos por comissões 
e câmaras. Em resumo: todo ato de gestão em que a administração pública executa o seu poder de 
império e envolve negócio com particular pode ser tratado em matéria de arbitragem, conciliação 
e mediação.
A administração pública não é limitada apenas a direitos indisponíveis, ou seja, há 
situações em que somente a via judiciária ou o controle legislativo podem tratar da matéria e 
autorizar ao gestor. É possível que serviços comerciais ou serviços industriais (ou seja, atividade 
econômica que envolva de alguma forma o município, o estado ou o Distrito Federal) sejam 
resolvidos como atos negociais, e não apenas como negócios públicos.
Assim, se a administração pública contrata de forma particular serviços que vendem 
iniciativa privada, ela pode usar do tratamento privado dos contratos, chamando para si o 
controle, tratando do assunto dentro de sua estrutura em busca de uma solução satisfatória para a 
resolução de algum con� ito relacionado a preço, execução de serviço, prazo ou partes envolvidas.
O fundamento para os procedimentos de arbitragem está no Código de Processo Civil. 
Nele, há a disciplina de funcionamento desse e demais meios de solução de con� itos. O Código 
deProcesso Civil estabelece as regras inclusive sobre a composição dos árbitros e o papel das 
partes, além de prever a � scalização a respeito da cláusula compromissória. 
A cláusula compromissória, como o próprio nome de� ne, é uma disposição curta 
no contrato, que estabelece que as partes (seja a administração pública seja o particular) se 
comprometem de forma solene, formal e � rmadas as assinaturas nos termos do contrato, a, no 
caso de desentendimentos, escolher, antes da via judicial, a resolução do con� ito por meio da 
eleição de um árbitro.
O árbitro poderá ser qualquer pessoa maior de 18 anos e que tenha, comprovados em sua 
vida social, predicados intelectuais su� cientes que lhe demonstrem competência para resolver o 
con� ito. 
Não é incomum a busca de impugnação de sentenças arbitrais por conta da insatisfação 
com a decisão de mérito. Isso porque alegam as partes que não con� am nas soluções dadas pelo 
árbitro. Para se evitar isso, é preciso sempre que o gestor público busque árbitros que já sejam 
conhecidos, câmaras arbitrais que já tenham funcionamento e que, assim, possam exercer suas 
funções acima de qualquer suspeita.
74WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 4
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
 2.3 Contratos de Direito Privado
Como visto, não há impedimento para que a administração pública se envolva em 
contrato de arbitragem. Porém, para o uso da arbitragem, é preciso que, no texto do instrumento, 
haja previsão da resolução de con� itos valendo-se disso, do árbitro. A partir do momento em 
que se concorda com a arbitragem, abre-se espaço para que uma terceira pessoa, que não é do 
Judiciário, analise as partes e seus argumentos e chegue a uma conclusão que deverá, por força de 
cláusula, ser aceita pelas partes.
Lembrando-se de que os contratos envolvem o uso de bens públicos. E as formas de 
aquisição, da compra e venda, da doação, da dação em pagamento, da permuta e, até mesmo, 
de algumas obras públicas na compra de bens e serviços podem estar presentes no contrato, na 
relação de direito privado com fornecedor e na resolução de con� ito autorizada por lei.
Além disso, é possível que particulares disponham e usem bens públicos por meio da 
autorização de uso, da permissão de uso e da concessão de uso. Esses três processos não são 
avaliados pela arbitragem, porque advêm do poder de império da administração, mas, quanto 
aos contratos de locação, cessão de uso e arrendamento, eles podem ser objeto de arbitragem 
havendo dissenso entre as partes contratantes.
O ente público que interfere direta ou indiretamente na ordem econômica pode também 
se relacionar de forma limitada nessa mesma ordem econômica pelas leis do mercado e garantindo 
a solução de dúvidas ou impasses entre propriedade pública e particular fora da esfera forense.
Tudo aquilo que tiver valoração econômica e for relacionado a direitos reais pode ser 
objeto de arbitragem. Isso quer dizer que a força mandatária da administração não pode ser 
discutida via extrajudicial. A� nal, deve-se garantir a independência da administração pública, 
dos Poderes e o respeito às legislações, não afrontando a independência harmônica entre os 
Poderes e não tirando do Judiciário matérias que são exclusivas de sua competência para apreciar 
e julgar.
O uso dos contratos entre o ente público e privado, permitidos para a arbitragem, � ca na 
esfera dos contratos de locação, seguro e � nanciamento. São exemplos de negócios que dispensam 
a apreciação, a princípio, pelo Poder Judiciário.
Mas isso deve ser levado pelo gestor a quem cabe fazer os acordos e autorizar que 
um contrato público tenha a cláusula compromissória. No caso do Distrito Federal, estados 
e municípios, essa matéria � ca regulada às legislações estaduais, conferindo aos advogados 
públicos, procuradores do município e procuradores do Estado a competência para analisar os 
contratos e autorizar que o ente público contrate, prevendo cláusula compromissória para o uso 
de arbitragem.
Na prática, o gestor público pode fazer o contrato concordar com a cláusula compromissória 
em seu texto, mas submeter à apreciação do setor jurídico competente, no caso, procuradorias 
ou Advocacia Geral da União na administração federal para que, uma vez autorizado por essas 
competências, o contrato possa ser realizado e celebrado entre as partes.
Um problema que pode aparecer na execução da arbitragem é a questão do sigilo.
A desvantagem entre particulares de celebrarem contratos com cláusula compromissória, 
prevendo o uso da arbitragem, é que os assuntos são tratados de maneira discreta, sem que a 
comunidade ou outras pessoas � quem sabendo dos conteúdos tratados nos contratos e das 
discussões de acerto que serão decididas pelo árbitro.
Como já visto desde a Unidade 1, os negócios públicos e os atos da gestão pública 
devem ser divulgados, devem ser transparentes, sendo protegidos somente dados relacionados 
à classi� cação daquilo que possa falar sobre intimidade da vida privada, honra e imagem de 
pessoas (assim colocado pelo Art. 31, parágrafo 1º, da Lei de Acesso à Informação – Lei 12.527, 
de 2011).
75WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 4
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Assim sendo, a arbitragem pública deve ser temperada: uma parte dela pode, sim, 
continuar discreta ou sigilosa, e outra não. Por exemplo: no caso da compra de coletes à prova de 
bala com especi� cações técnicas inovadoras pelo Estado, esses dados devem continuar sigilosos 
não porque a arbitragem exige, mas porque a própria lei de proteção de dados de sigilo da 
administração pública, por meio do acesso à informação, assim o garante.
2.4 Autocomposição
Quanto às medidas de autocomposição, a Lei 13.140 de 2015 estabelece que a administração 
pública pode se estruturar internamente quanto à formação de conselhos e câmaras e, com eles, 
promover a resolução pací� ca de con� itos. Essa forma de mediação coletiva (pois envolve um 
conselho relacionado com o préstimo de serviços públicos) está prevista nos Art. 32 (com a 
mediação), Art. 33 (com a mediação coletiva de con� itos relacionados à prestação de serviço 
público com a transação por adesão), Art. 35, além da composição extrajudicial de con� itos dos 
Art. 36 e 37.
A autocomposição de con� itos serve exatamente para que o gestor, a própria comunidade 
e um colegiado reunido de funcionários públicos possam promover termos de ajuste de conduta 
referentes à execução de contratos públicos. Todavia, há uma limitação no uso da autocomposição, 
pois é sabido que os negócios não podem, de forma alguma, ultrapassar poderes. Portanto, em 
atos que dependam também da autorização do Poder Legislativo (como nos casos de execução 
orçamentária ou de emenda a orçamento), esses assuntos não podem ser tratados em câmaras 
dentro do Poder Executivo e pelo gestor.
Em matéria de dinheiro e contas públicas, somente medidas internas que vivem o 
equilíbrio econômico e � nanceiro da administração pública (como a renegociação da dívida de 
uma prefeitura com uma empresa) poderiam in� uenciar o orçamento, mas não o alterar a ponto 
de isso invadir a competência do Legislativo; logo, essa medida é autorizada pela lei.
A composição extrajudicial de con� ito, prevista nos Art. 36 e 37 da Lei 13.140 de 2015, se 
dá em casos de controvérsia jurídica entre entidades de direito público. Portanto, é perfeitamente 
possível uma composição de dívida entre prefeitura e governo do estado, num diálogo direto 
entre seus secretários ou funcionários do setor fazendário.
Nessa hipótese, fundações públicas, autarquias, empresas públicas e sociedades de 
economia mista federais podem submeter seus con� itos à execução de patrimônio quanto à 
contestação de dívida, à posse ou propriedade de bens, ao invés de a tutela judiciária ser usada. 
Por exemplo: um estado da Federação, como Goiás, pode discutir uma dívida com o Ministério 
da Economia ou coma Receita Federal sem se valer de julgamento ou execução junto ao STF; 
dessa forma, uma vez aberto um diálogo de composição, o estado poderia resolver de forma mais 
rápida qualquer problema de ordem � nanceira ou tributária.
Dispensa-se dizer que é importante ao gestor público conhecer esse expediente e dele se 
valer na condução das � nanças do município em relação às suas dívidas com o Estado ou com o 
governo federal.
O que vimos aqui foi o básico da estrutura do governo e do Estado e as partes que formam 
a administração. Essa estrutura regula a vida ordinária das pessoas, de todos, e depende das 
próprias pessoas e de elementos de in� uência internos e externos para, por � m, garantir sua 
importância.
O cidadão não escapa da atividade administrativa. O gestor público é o cidadão que tem 
consciência dessa simbiose entre vida particular e vida pública, entre o espaço de casa e o espaço 
da administração pública.
76WWW.UNINGA.BR
GO
VE
RN
O 
E 
AD
M
IN
IS
TR
AÇ
ÃO
 P
ÚB
LI
CA
 B
RA
SI
LE
IR
A
| U
NI
DA
DE
 4
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como visto, o controle, enquanto ideal, é a representação da legalidade e da garantia 
de que o povo possa exercer seu papel de � scal daquilo que lhe pertence. É inconcebível, num 
estado democrático de direito, uma estrutura estatal sem qualquer forma, interna ou externa, de 
controle. E mais: nos dias atuais, é inimaginável uma estrutura de gestão sem ambas as dimensões.
O mais famoso e polêmico dos controles é o legislativo. Isso porque repercute na mídia e 
deve ser utilizado com sabedoria, haja vista que sempre se corre o risco de a ambição desmedida 
das pessoas públicas fazer de uma comissão um palanque fora de hora. O fato de o controle 
legislativo ser feito por representantes diretamente eleitos pelo povo torna essa dimensão ou 
modalidade uma das mais importantes, pois dialoga com e � scaliza tanto a si mesma como 
ao Judiciário e ao Executivo. Cabe ao gestor público a serenidade de sempre agir prevendo 
intervenções por parte dos controles externo e interno.
Ao povo, mais do que votar e esperar, cabe (com a ajuda de órgãos do Judiciário, do 
Ministério Público ou por iniciativa cabível à advocacia pública) � scalizar as ações dos entes 
públicos por meio dos mandados. Ao longo da história, os mandados, como o habeas corpus, 
� caram associados ao combate contra abusos do poder – e o são até os dias de hoje. Instrumentos 
de controle expressam cidadania, participação, iniciativa e proatividade por parte da população 
e, dessa forma, não devem ser ignorados, mas, sim, fazer parte do cálculo do gestor público nos 
riscos ou consequências de suas ações frente à administração.
As consequências de uma má gestão não passam despercebidas do controle, da lei nem 
das instituições. Daí a preocupação com a improbidade, alegada em tantos casos, que pode ser 
objeto de críticas. Mas, respeitados o devido processo legal e a presunção de inocência, ações 
dessa espécie não devem causar temor ao gestor que se garante com documentos e com atos 
éticos, dentro da lei.
Mais do que judicializar as relações, hoje em dia buscam-se a concórdia e o comum acordo 
fora das barras dos Tribunais. A tendência na sociedade, fomentada pelo próprio Poder Judiciário, 
é direcionada à resolução pací� ca e externa dos con� itos, sem a necessidade de se recorrer à 
jurisdição. Se isso serve à vida privada, serve também – dados os limites da lei – aos assuntos da 
gestão pública, em especial na autocomposição, para se resolverem assuntos contratuais entre 
entes públicos e seus semelhantes ou particulares.
Em nome da maior e� ciência e do menor gasto, toda forma de resolução de con� itos é 
bem-vinda e deve ser, por � m, estimulada pelo gestor público, buscada pelo cidadão e fomentada 
pelo Estado. 
77WWW.UNINGA.BR
ENSINO A DISTÂNCIA
REFERÊNCIAS
ANDREUCCI, R. A. Manual de Direito Penal. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2018. 
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Assembleia 
Nacional Constituinte, [1988]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm. Acesso em: 8 jan. 2021.
BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes 
públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função 
na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Brasília, DF: 
Assembleia Nacional Constituinte, [1992]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
leis/l8429.htm. Acesso em: 8 jan. 2021.
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da 
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá 
outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, [1993]. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm. Acesso em: 8 jan. 2021.
CARVALHO FILHO, J. S. Manual de direito administrativo. 31. ed. São Paulo: GEN Atlas, 2017.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 30. ed. Rio de Janeiro: Gen Forense, 2008.
FERREIRA FILHO, M. G. Direitos humanos fundamentais. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
GREGO-SANTOS, B. Transação extrajudicial na administração pública. São Paulo: � omson 
Reuters, 2019. 
JUSTEN FILHO, M. Curso de direito administrativo. 12. ed. São Paulo: � omson Reuters, 2016.
MALUF, S. Teoria Geral do Estado. 30. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
MARTINS, S. P. Instituições de direito público e privado. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2003. 
MASCARO, A. L. Filoso� a do Direito e Filoso� a Política: a Justiça é Possível. São Paulo: Atlas, 
2008.
MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Malheiros, 2016.
PESTANA, M. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Campus Jurídico, 2008.
PRADO, L. R. Curso de Direito Penal. 13. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
SABADELL, A. L. Manual de sociologia jurídica. 5. ed. São Paulo: RT, 2010.
VENOSA, S. S. Introdução ao estudo do Direito. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2004.