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LOS ORDENAMIENTOS ECOLÓGICOS: SU ORIGEN Y SU 
REAPROPIACIÓN SOCIAL EN LOS MUNICIPIOS DE CUETZALAN 
DEL PROGRESO Y TECAMACHALCO EN EL ESTADO DE 
PUEBLA, MÉXICO. 
T E S I S 
QUE PARA LA OBTENCIÓN DEL GRADO DE 
M A E S T R O E N E C O N O M I A 
P R E S E N T A 
TITO SAMUEL CONTRERAS SANCHEZ 
 
 ASESORA 
DRA. SUSANA EDITH RAPPO MIGUEZ 
 
 
PUEBLA, PUE. DICIEMBRE DE 2014.
 
B BENEMÉRITA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE 
PUEBLA 
FACULTAD DE ECONOMÍA 
CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y ESTUDIOS DE 
POSGRADO EN ECONOMÍA 
MAESTRIA EN ECONOMÍA 
 
I 
 
 
A MIS MUJERES 
Lucy, mi esposa y amiga de siempre. 
Yoalli y Yanemi, por sus sonrisas motivadoras. 
A todas ellas gracias por el amor y ternura compartida. 
 
 
A MI ALMA MATER 
La UAP y a la inolvidable Facultad de Economía. 
A sus profesores comprometidos con las 
causas más nobles de la sociedad. 
 
 
A LOS PERSEGUIDOS 
Del estado, del país y del mundo 
que luchan por una vida más justa y sustentable 
 
 
CONTRA AQUELLOS 
Los malos gobiernos que oprimen a sus pueblos 
y contra aquellos que viven del esfuerzo 
de los débiles 
 
II 
 
 
AGRADECIMIENTOS 
 
Agradecimiento especial, a Aurelio Fernández Fuentes, por el apoyo y confianza en las tareas 
encomendadas en nuestro centro de trabajo y por las facilidades otorgadas para realizar esta meta 
profesional. 
 
 
Agradezco a todo el equipo de Cupreder, por su compañerismo, lealtad y convicción de que un 
mundo más equitativo y justo es posible. A la valiosa aportación de cada uno de ellos 
indirectamente para la realización de esta investigación. 
 
 
A la Doctora en Economía, Susana Rappo Miguez, por su invaluable apoyo, motivación y guía 
incondicional, que hizo posible la culminación de esta tesis. 
 
 
A mis revisores, la Doctora Rosalía Vázquez Toríz y al Doctor Enrique Bueno Cevada, por sus 
sugerencias y comentarios precisos, a este trabajo. 
 
 
A Lucy mi esposa por motivarme y creer en mí. 
 
 
A todos ustedes mil gracias por su apoyo. 
 
 
 
 
1 
 
RESUMEN 
El presente trabajo contiene una revisión de la historia reciente y evolución de la 
planificación del territorio, concretamente en Europa y en América Latina, con la intención 
de conocer los antecedentes y vigencia de la política ambiental territorial en México; 
presentar dos experiencias directas en Ordenamientos Ecológicos Municipales, para 
analizar sus alcances y limitaciones en la defensa del territorio ante el avance del capital. 
En el capítulo I, se presentan las definiciones más conocidas de la planificación u 
ordenación del territorio como política pública y se da una breve historia del andar en ese 
tema de algunos países de Europa así como se presenta una descripción de la planificación 
y ordenamiento territorial en América Latina 
En el capítulo II, se realiza una breve historia de la planificación y ordenamiento territorial 
en México y una revisión de la política ambiental expresada en los Ordenamientos 
Ecológicos, como instrumento de Política Pública derivado de la planificación territorial 
general, se describe la forma de elaboración, los objetivos y alcances. 
En los capítulos III y IV se presentan las experiencias de dos ordenamientos municipales, 
en el estado de Puebla: Cuetzalan y Tecamachalco. En ellos se describen las características 
sociales y ambientales de cada uno de los municipios y los procesos de elaboración 
rescatando la participación social así como las coyunturas sociales y políticas ante la 
amenaza de nuevas inversiones del capital para usar sus territorios. 
En el apartado final se presentan las conclusiones y reflexiones emanadas de dos vertientes: 
la que arroja la revisión documental revisada y la experiencia directa en la elaboración de 
los ordenamientos municipales legales en defensa del territorio. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2 
 
ÍNDICE 
RESUMEN 1 
 
ÍNDICE 2 
 
SIGLAS 4 
 
INRODUCCIÓN 6 
 
CAPITULO I 9 
BASES CONCEPTUALES DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL 
I.1 El concepto de ordenación o planificación del territorio 9 
I.2 La ordenación del territorio en Europa 16 
I.2.1 Síntesis conceptual de la ordenación territorial en Europa 28 
I.3 Rasgos de la política de ordenamiento del territorio en América Latina 29 
 
CAPITULO II 41 
LA POLÍTICA MEXICANA SOBRE LOS ORDENAMIENTOS ECOLÓGICOS 
II.1 Los primeros intentos de planificación en México 41 
II.2. Antecedentes de los ordenamientos ecológicos 51 
 II.2.1 Bases legales 53 
II.3. Qué son y para qué sirven los ordenamientos ecológicos 54 
II.4 Cómo se hacen los ordenamientos ecológicos 61 
CAPITULO III 76 
 
 
 
3 
 
CUETZALAN PUEBLA; EL ORDENAMIENTO ECOLÓGICO DE LA 
BIODIVERSIDAD Y DE LA CULTURA NÁHUATL LIGADA A LA TIERRA. 
III.1 Ubicación y características socioeconómicas 76 
III.2 Características ambientales 80 
III.3 Síntesis del ordenamiento 91 
III.3.1 Los logros más significativos del ordenamiento 102 
 
CAPITULO IV 106 
TECAMACHALCO DONDE LA AGROINDUSTRIA Y LA ACTIVIDAD 
GANADERA DISPUTAN LO QUE PRODUCE LA TIERRA 
IV.1 Ubicación y características socio ambientales 106 
IV.2 Condiciones de riesgo 113 
IV.3 Actividades económicas en el territorio 120 
IV.3.1 Caracterización de los sectores económicos 121 
IV.4 Síntesis del ordenamiento 131 
 
CAPITULO V 142 
CONCLUSIONES 
 
BIBLIOGRAFIA 158 
 
ANEXOS 163 
 
 
 
 
 
 
4 
 
SIGLAS 
 
AL América Latina. 
ANP Área Natural Protegida. 
CEOT Carta Europea de Ordenación del Territorio 
COET Comité de Ordenamiento Ecológico de Tecamachalco. 
CONAGUA Comisión Nacional del Agua. 
COTIC Comité e Ordenamiento Territorial Integral de Cuetzalan. 
DENUE Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas. 
DOF Diario Oficial de la Federación. 
INEGI Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática. 
LGEEPA Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente. 
OE Ordenamiento Ecológico. 
OET Ordenamiento Ecológico Territorial. 
OT Ordenación del Territorio u Ordenamiento Territorial. 
ONU Organización de las Naciones Unidas 
PEA Población Económicamente Activa. 
PMDUS Programa Municipal de Desarrollo Urbano Sustentable. 
PNDU-OT Programa Nacional Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio. 
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 
POEGT Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio. 
POEL Programa de Ordenamiento Ecológico Local. 
POEP Periódico Oficial del Estado de Puebla. 
 
 
 
5 
 
POR Programa de Ordenamiento Regional. 
PROFEPA Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. 
ROE Reglamento de Ordenamiento Ecológico. 
SEMARNAT Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales. 
SIG Sistema de Información Geográfica. 
UGA Unidad de Gestión Ambiental. 
UP Unidades de Producción. 
ZESA Zona de Estudio en Sentido Amplio. 
ZESE Zona de Estudio en Sentido Estricto. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
6 
 
INTRODUCCIÓN 
El presente trabajo nació de la inquietud de identificar los orígenes del concepto de 
Ordenamiento Ecológico, registrado en México en la Ley General del Equilibrio Ecológico 
y Protección al Ambiente (LGEEPA), como un instrumento de política pública ambiental y 
de regulación del uso del suelo, así como el de plasmar dos experiencias exitosas de 
defensa del territorio con este instrumento legal y social en los municipios de Cuetzalan del 
Progreso y Tecamachalco, por estar ligados en su elaboración. 
Este trabajo tiene dos fuentes de conocimiento: una asociada con la revisión bibliográficay 
documental consultada y analizada y, otra la experiencia de 13 años de trabajo práctico en 
el tema de los Ordenamientos Ecológicos como integrante del grupo de investigación en el 
Centro Universitario para la Prevención de Desastres Regionales (Cupreder) de nuestra 
Universidad Autónoma de Puebla. 
La revisión documental abarcó un análisis y recuperación de autores que han tocado el tema 
de la llamada ordenación de territorio en Europa y en América Latina conocida como 
ordenamiento territorial (OT). Derivado de esas prácticas de planificación, nos 
concentramos en lo que en México se conoce como Ordenamiento Ecológico, que es el 
instrumento legal de la política ambiental para inducir o regular los usos de suelo. 
La experiencia en el Cupreder data de 2001 a la fecha, donde se han realizado dos 
ordenamientos regionales: a) el Ordenamiento Regional del volcán Popocatépetl y su zona 
de influencia, que involucra a los estados de Morelos con 5 municipios, Estado de México 
con 13 y Puebla con 19 municipios y b) el ordenamiento regional Centro-Poniente del 
estado de Puebla, con 26 municipios, que incluye la ciudad capital y 25 municipios 
conurbados. 
A nivel municipal el Cupreder ha realizado 6 Ordenamientos: Tlahuapan, Chiautzingo, 
Puebla, Cuauhtinchan, Cuetzalan y Tecamachalco; en tres de ellos he estado al frente de la 
coordinación de los trabajos, el caso de Chiautzingo, Cuauhtinchan y Tecamachalco. De 
estos últimos, los dos primeros no pudieron concluir en un decreto que le diera validez 
jurídica, pero la experiencia obtenida en su elaboración permite tener un panorama cercano 
a ese instrumento. Otras experiencias en trabajo de campo, son los trabajos realizados en 
los municipios de Ocuituco y Tetela del Volcán del estado de Morelos, donde se realizaron 
 
 
 
7 
 
diagnósticos comunitarios con recursos de la Dirección del Parque Nacional Izta Popo, con 
miras de convertirse en ordenamientos locales, situación truncada, por la misma 
dependencia encargada de promoverlos en ese estado. 
Este trabajo retoma los conceptos de territorio y desarrollo derivados y contenidos en la 
esfera de la planificación territorial sin debatir con ellos en esta ocasión, ya que ello podría 
ser una tesis en sí mismo. 
La presente investigación partió de las siguientes preguntas básicas: ¿de dónde vienen los 
orígenes conceptuales y legales de los ordenamientos ecológicos? y la segunda pregunta eje 
de este trabajo fue; ¿porque consideramos que los ordenamientos ecológicos municipales 
de Cuetzalan del Progreso y Tecamachalco en el estado de Puebla, México, son integrales y 
participativos? 
El trabajo se estructuró en cuatro capítulos y un apartado de conclusiones. En el primer 
capítulo se presentan las definiciones más conocidas de la planificación u ordenación del 
territorio como política pública y se da una breve historia del andar en ese tema de algunos 
países de Europa así como se presenta una descripción de la planificación y ordenamiento 
territorial en América Latina. 
En el segundo capítulo se escribe una breve historia de la planificación y ordenamiento 
territorial en México y una revisión de la política ambiental expresada en los 
Ordenamientos Ecológicos, como instrumento de Política Pública derivado de la 
planificación territorial general, se describe la forma de elaboración, los objetivos y 
alcances. 
El tercer capítulo titulado “Cuetzalan, Puebla, el ordenamiento ecológico de la 
biodiversidad y de la cultura náhuatl ligada a la tierra”, presenta además de la ubicación y 
las características socioeconómicas y ambientales de municipio, una síntesis del 
ordenamiento y un apartado final de los logros más significativos del ordenamiento. 
El cuarto capítulo denominado: “Tecamachalco, Puebla: donde la agroindustria y la 
actividad ganadera disputan lo que produce la tierra”, describe las características sociales y 
ambientales del municipio, así como algunas condiciones de riesgo encontradas en el Atlas 
 
 
 
8 
 
de Riesgo. Incluye un apartado de las actividades y caracterización de los sectores 
económicos y finalmente una síntesis del ordenamiento ecológico. 
En el último apartado se presentan las conclusiones y reflexiones emanadas de las fuentes 
consultadas y de la experiencia directa en la elaboración de los ordenamientos municipales 
legales en defensa del territorio. Se enuncian las diferencias metodológicas y prácticas tanto 
de Europa, como lo que ha pasado en América Latina y concretamente en México sobre la 
planificación ambiental de manera muy general. 
En este apartado se encuentran también algunas reflexiones sobre los ordenamientos 
municipales, desde donde se puede controlar y regular el uso del suelo para enfrentar la 
amenaza del capital que invade territorios ya ocupados apoyados por diversas instancias 
gubernamentales causando efectos negativos sobre los sectores tradicionales e identidades 
locales. 
La participación social y la integralidad con otros instrumentos administrativos marcan la 
diferencia sobre la utilidad de un ordenamiento ecológico; la experiencia de Cuetzalan y 
Tecamachalco así lo demuestran, se concluye. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
9 
 
CAPITULO I 
BASES CONCEPTUALES DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL 
I.1 El concepto de ordenación o planificación del territorio 
El ordenamiento del territorio forma parte de los imaginarios tanto de los políticos como de 
los técnicos dicen Hiernaux N. y Torres B. (2008). Esta frase de inmediato deja claro que 
la concepción de la ordenación del territorio es exclusiva de estos actores. Desde esta 
perspectiva dominante de entrada se está dejando de lado a los habitantes de un territorio, 
se confina esta responsabilidad a los “tomadores de decisiones”, el resto de los actores 
sociales sólo acata los “intereses” de la política pública en el mejor de los casos porque en 
la mayoría por lo menos en México, es al interés del capital mediado por el estado y por 
otra parte a los “buenos deseos” de los técnicos que lo elaboran. 
Así encontramos por ejemplo que la Carta Europea de Ordenación del Territorio, (CEOT) 
la definición actual más influyente, la define así: “Es a la vez una disciplina científica, una 
técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global 
cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del 
espacio según un concepto rector”. (Consejo de Europa, 1983). Esta concepción deja a los 
“expertos”, la tarea de “desarrollar de manera adecuada un territorio”. Aunque en un 
apartado menciona que debe ser democrática, “…para asegurar la participación de la 
población afectada…”. Se da por entendido que una parte de la población será afectada y 
supeditada al interés de algún sector económico mayoritario dejando ambiguamente la 
posibilidad de desarrollar en algunas partes actividades nada sustentables ecológicamente. 
En México se define legalmente al ordenamiento ecológico como: “El Instrumento de 
Política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades 
productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el 
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las 
tendencias de deterioro y las potencialidades del aprovechamiento de los mismos”. Dice el 
art. 3 fracción XXIII de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente 
(LGEEPA 1988). El planteamiento sigue plasmado de igual manera, es un instrumento de 
política pública donde a partir del análisis técnico se regula o induce a los actores sociales 
y económicos “hacer lo correcto”. 
 
 
 
10 
 
Aunque en México la concepción del ordenamiento territorial es relativamente reciente; los 
franceses ya desde los años cuarenta del siglo XX, dice Hiernaux y Torres, (2008), 
utilizaron el término “aménagement territorial” para lo que nosotrosentendemos como 
“ordenamiento territorial”. Desafortunadamente, ordenamiento no revela la complejidad de 
la voz "aménagement" que significa no sólo poner cierto "orden" sino organizar, "modelar" 
el territorio, con una connotación de transformación para mejorar. En general el 
ordenamiento territorial se entiende como las propuestas de organización del territorio y el 
conjunto de acciones tomadas por los agentes de la gestión territorial, con la finalidad de 
llegar a ciertos fines particulares. Pueden ser de desarrollo territorial, en el sentido de 
crecimiento económico y social, pero también de reorganización de la población y los 
recursos en un territorio dado, para su mejor funcionamiento económico y social, es decir 
hacia una mayor competitividad y crecimiento, o hacia una mejor distribución y calidad de 
vida de sus habitantes. 
Estos mismos autores rescatan tres definiciones de cómo se entiende desde diferentes 
especialidades y gestionarios como los llama: 
La definición del geógrafo: El ordenamiento del territorio es “…la acción y la práctica 
(más que una ciencia, la técnica o el arte) de disponer con orden, a lo largo del espacio de 
un país y con una visión prospectiva, los hombres y sus actividades, las infraestructuras y 
los medios de comunicación que pueden usar, tomando en cuenta los condicionamientos 
naturales, humanos y económicos, inclusive estratégicos”. Pierre Merlin, 2002, 
L’aménagement du territoire, París: Presses Universitaires de France. 
La definición del economista: El ordenamiento del territorio tiene por finalidad, a la vez, 
promover la valorización de los recursos regionales y mejorar el marco de vida y las 
condiciones de los habitantes, atenuando las disparidades regionales y de desarrollo 
económico y social gracias a un organización prospectiva del espacio, sostenida por una 
orientación voluntarista y concentrada de las infraestructuras y de las actividades”. 
Joseph Lajugie, 1979, Espace régional et aménagement du territoire, París: Dalloz. 
La definición del político: “El ordenamiento del territorio es la búsqueda, en el marco 
geográfico de Francia, de una mejor repartición de los hombres en función de los recursos 
naturales y de las actividades económicas. Esta búsqueda se hace en la preocupación 
 
 
 
11 
 
constante de dar a los hombres mejores condiciones de hábitat, de trabajo, mayores 
facilidades para el ocio y la cultura. Esta búsqueda no se hace entonces solamente con 
fines estrictamente económicos, sino más bien para el bienestar de la población”. Eugène 
Claudius-Petit, Pour un plan national d’aménagement du territoire, Communication 
Conseil de Ministres, febrero 1950. 
Si rescatamos parte de estas tres visiones podríamos sintetizar que la ordenación del 
Territorio (OT) se entiende desde esta óptica de intervención a un territorio como la acción 
y la práctica de disponer con orden, a los recursos que hay en una región para valorizar y 
promoverlos, logrando equilibrar las disparidades de acceso a los recursos naturales, no 
solo desde el punto de vista económico sino de calidad de vida de los que habitan una 
región, a estas visiones se le agrega que la ordenación del territorio debe de ser con la 
finalidad de que las generaciones futuras puedan disfrutar al menos del mismo entorno que 
el actual. 
La Ordenación o Planificación territorial se entiende desde varios puntos de vista: como 
una disciplina científica, como una técnica administrativa, un estudio interdisciplinario, 
una política o conjunto de políticas, un camino, método o búsqueda; un proceso integral, 
una estrategia de desarrollo, un conjunto de acciones político-administrativas, entre otras. 
Tal situación evidencia que no existe unidad de criterio frente al tema llegándose, incluso a 
planteamientos eclécticos como el de la CEOT para la cual dicha ordenación es al mismo 
tiempo una disciplina científica, una técnica administrativa y una política. 
Cuando se habla de la razón u objetivo de ser de la planeación u ordenación; también 
encontramos diversos planteamientos. Todas las definiciones llevan explícita o 
implícitamente la idea de regular u organizar el uso, ocupación y transformación del 
territorio con fines de su aprovechamiento óptimo. Este aprovechamiento se asocia 
generalmente con el uso sustentable de los recursos naturales (planificación física-
ambiental), en estrecha correspondencia con patrones adecuados de distribución de 
asentamientos y de actividades económicas. 
Una revisión detallada de estos planteamientos las recupera el teórico colombiano Ángel 
Massiris (2002) quien nos ayuda en la intención de esclarecer dicho concepto y acotarlo 
como punto de partida, (ver Anexo A). 
 
 
 
12 
 
Massiris, retoma a Méndez (1990) quien dice que “la ordenación del territorio es un 
proceso planificado y una política del Estado, de naturaleza política, técnica y 
administrativa, que está al servicio de la gestión ambiental y del desarrollo. Busca 
organizar, armonizar y administrar la ocupación del espacio de manera que se puedan 
prever los efectos que provocan las actividades socioeconómicas y precisar los medios y 
líneas de acción apropiados para alcanzar los objetivos y prioridades de desarrollo, en un 
todo conforme con las nociones de uso sostenido y de viabilidad de uso y con los objetivos 
superiores del bienestar social, de la calidad de vida y de la valoración del medio 
ambiente.” 
Para Gómez Orea (1994) retomado por Massiris (2002), se trata de una función pública 
que responde a la necesidad de controlar el crecimiento espontáneo de las actividades 
humanas y los problemas y desequilibrios que este crecimiento provoca, en la búsqueda de 
una "justicia socioespacial" y una calidad de vida que trascienda el mero crecimiento 
económico. Tal función, la concibe el autor, como de carácter "horizontal" que condiciona 
a la planificación sectorial, al urbanismo y a la planificación económica. En este sentido, el 
proceso de ordenación del territorio regula la distribución de actividades en el espacio de 
acuerdo con un conjunto de planes que pueden o no constituir un sistema de planificación 
territorial; pero también es el resultado de otras regulaciones sectoriales con incidencia 
territorial. Sin embargo, la ordenación territorial procura la consecución de una estructura 
espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la política sectorial y superar la 
parcialidad de esta política, así como la reducida escala espacial de la planificación 
municipal. 
Para Hildenbrand (1996); estudioso de la ordenación en España y Europa; “la ordenación 
del territorio es una de las políticas públicas típicas del estado de bienestar que nace en la 
mayoría de los países industrializados después de la Segunda Guerra Mundial. Sin 
embargo, afirma este autor, en países como Alemania, Suiza y Holanda, sus raíces son más 
antiguas, especialmente en lo referente a la planificación territorial de nivel subregional 
que se separa de la planificación urbanística municipal”. 
Para Zoido (1998), citado por Massiris (2002) la OT es una función pública, una política 
compleja y de reciente y todavía escasa implantación, que puede y debe apoyarse sobre 
 
 
 
13 
 
instrumentos jurídicos (convenios internacionales, leyes, decretos), sobre prácticas 
administrativas y principios consolidados (planificación, participación, etc.) y en diferentes 
conocimientos científicos y aportaciones pluridisciplinares. En tanto que función pública o 
política, la ordenación del territorio es, sobre todo, un instrumento no un fin en sí mismo, 
un medio al servicio de objetivos generales como el uso adecuado de los recursos, el 
desarrollo, y el bienestar o calidad de vida de los ciudadanos. Más específicamente este 
mismo autor señala que cualquier actuación de ordenación, a la escala que sea, consiste 
principalmente en establecer, para un espacio dado, la distribución delos usos del suelo y 
la localización de las estructuras y los sistemas que posibilitan la mayor integración 
funcional de todo el territorio planificado. 
Para Estaba (1999) la OT se refiere a: Acciones del Estado concertadas y dirigidas a buscar 
una organización del uso de la tierra, con base en la redistribución de oportunidades de 
expansión y la detección de necesidades, potencialidades, limitaciones y ventajas 
comparativas y competitivas. Su consecución supone propiciar un sistema de ciudades 
"armónico" y eficientemente integrado a la globalización, lo que significa salvar las 
desventajas de las fuerzas de integración de la globalización y aprovechar las fuerzas de la 
fragmentación o diferenciación espacial a los fines de fortalecer centros con capacidad para 
competir con los dominantes. Del mismo modo, según la autora en referencia, la 
ordenación debe estimular el desarrollo de actividades que permitan reducir o reorientar las 
migraciones, garantizar la calidad de la infraestructura requerida, y crear ámbitos dotados 
de equipamientos y mecanismos que permitan un género de vida comparable con el de las 
ciudades dominantes. También implica la superación de contradicciones como explotación 
económica y preservación de la naturaleza, eficacia económica y calidad de la ordenación 
y exige la consideración del papel que ha de desempeñar cada nivel o escala territorial de 
actuación o de gobierno: nacional, regional y local en el desarrollo, Massiris (2002). 
Para Van Leeuwen (2001) citado por Massiris el origen del concepto de ordenación del 
territorio responde al intento de integrar la planificación biofísica con la socioeconómica. 
Siguiendo a Baeriswyl, define al OT como una expresión física del estilo de desarrollo, 
considerando los recursos naturales existentes y procurando el beneficio de la sociedad en 
función del uso sustentable de los mismos. En otras palabras, la ordenación del territorio es 
 
 
 
14 
 
un proceso, en el cual no sólo existe preocupación por el uso sustentable de los recursos 
naturales, sino que incluye aspectos institucionales, políticos, socio-culturales y 
económicos. Es un proceso de re-organización según los objetivos definidos y acordados. 
Podríamos afirmar en síntesis: que la ordenación del territorio es un proceso y un 
instrumento de planificación, de carácter técnico-político-administrativo, con el que se 
pretende configurar, en el largo plazo, una organización del uso y ocupación del territorio, 
acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de 
la población y los objetivos de desarrollo. Se concreta en planes que expresan el modelo 
territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable y las estrategias mediante 
las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho modelo. 
Adrián Aguilar (1989) sintetiza una acción de ordenación territorial, en cinco puntos 
centrales, de las cuales están en concordancia con las definiciones expuestas y son: 1. Se 
trata de una política de Estado. 2. Está contemplada como política a largo plazo. 3. Su 
instrumento básico es la planificación. 4. Debe conciliar el proceso de desarrollo 
económico con distintas formas de ocupación territorial. 5. Tiene como fin último elevar el 
nivel de vida de la población. 
La ordenación del territorio al ser una política de Estado, concierne a toda la sociedad, al 
conjunto de las actividades económicas y a las actuaciones públicas y privadas. Como 
política de largo plazo le concierne el establecimiento de escenarios de uso y ocupación del 
territorio a ser alcanzados en un horizonte de tiempo determinado. Como instrumento de 
planificación está sujeto a los procedimientos técnicos de la misma que incluyen 
actividades de pre-diagnóstico, diagnóstico territorial, formulación de objetivos y 
escenarios a alcanzar en distintos horizontes de tiempo (corto, medio y largo plazo), 
elaboración de los lineamientos estratégicos y determinación de las acciones a realizar 
(Méndez, 1990) retomado por Massiris, (2002). 
En la conciliación del desarrollo económico con las distintas formas de ocupación 
territorial subyace una búsqueda de coherencia entre las relaciones sociales de producción 
y la articulación del espacio. Es conocido que a cada modo de producción, como forma 
básica de sociedad, le corresponde un modelo de articulación espacial (Bataillon, 1977; 
Claval, 1978; Sánchez, 1981; citados por Sánchez, 1992: y estos a la vez por Massiris). 
 
 
 
15 
 
Ello significa que cualquier cambio en los objetivos socioeconómicos irá acompañado de 
un cambio en la estructura espacial que lo hará coherente con los nuevos objetivos. 
La búsqueda de la elevación de las condiciones de vida, constituye el fin último de las 
políticas de ordenación del territorio, al menos así se establece en las normas que regulan 
sus acciones. Tal objetivo hace que dicha ordenación deba realizarse en estrecha 
coordinación con las políticas de desarrollo socioeconómico, con las que también se 
pretende lograr este objetivo. La relación entre modelo de desarrollo económico y el 
modelo de ordenación territorial presupone una articulación armónica y complementaria 
entre ambos. En tal sentido, la OT orientará la espacialidad de las inversiones 
socioeconómica en consonancia con el modelo de uso y ocupación al que se aspira. 
Lo expuesto, plantea cuestiones fundamentales para la valoración de la ordenación del 
territorio, especialmente referidas a la relación entre las actuaciones sectoriales 
(económicas, sociales,) y plurisectoriales (ambientales, urbanísticas) y las políticas 
territoriales, así como los problemas asociados a conflictos entre el interés privado y el 
colectivo y entre los procesos económicos y la ordenación del territorio. Conviene revisar 
algunos planteamientos que se han hecho al respecto. 
Massiris cita a autores como Delmas (1962, citado por Pujadas y Font, 1998), Aguilar 
(1989), Méndez (1990), Boisier (1998) quienes dicen, que en general de la corriente de la 
geografía crítica, reconocen que todo territorio humanizado presenta un orden resultado de 
la acción de los agentes productivos privados: agrícolas, pecuarios, industriales, 
urbanizadores, etc., que, a su vez, refleja el modelo de desarrollo económico imperante. 
Esto plantea una cierta complejidad del proceso de ordenación: armonizar la acción del 
sector público con el interés de los agentes privados también ordenadores del territorio, así 
como armonizar el interés privado con el interés colectivo y conciliar los objetivos 
económicos con los de la ordenación del territorio. Al respecto, Pujadas y Font (1998) 
considera que los agentes privados tendrán que aceptar los patrones de ordenamiento 
establecidos por el sector público, pero también harán sentir su voz para que el territorio 
ordenado responda a sus aspiraciones y demandas y permita desarrollar eficientemente las 
diversas actividades. 
 
 
 
16 
 
Por su parte, Boisier (1998) refiriéndose a la necesidad que tienen los países 
latinoamericanos de una política regional modernamente concebida, plantea que en 
ausencia de dicha política lo primero que ocurrirá es que el territorio nacional asumirá un 
orden dictado estrictamente por la lógica del capital en su proceso de penetración y 
expansión mundial. Se trata de un orden por omisión, porque a juicio de Sergio Boisier, el 
capital no opera con criterios territoriales sino de rentabilidad. No por ello, sin embargo, se 
dejará de producir un ordenamiento territorial que plantea la cuestión de su coherencia con 
los intereses superiores de la sociedad; (Massiris, 2002). 
En este contexto, Hildenbrand (1996), considera que existe una cierta complementariedad 
entre el interés privado y los objetivos de la ordenación del territorio. Según este autor, son 
los propios agentes económicos privados quienes demandan cada vez más regulacioneselaboradas por la ordenación del territorio para sus decisiones de localización de sus 
inversiones. Dichas regulaciones se complementan con los intereses del inversionista en la 
medida en que contribuyan a mantener los factores de localización: eficacia de las 
infraestructuras de transportes, oferta de suelos equipados para la acogida de parques 
tecnológicos y de empresas, atractivos culturales y de residencia de las ciudades, calidad 
ambiental general de la región. 
Podemos concluir afirmando que la ordenación del territorio es un concepto aún en 
construcción, de carácter polisémico, sujeto a diversas interpretaciones sin que exista una 
definición universal que satisfaga a todos. Una de las referencias más utilizadas para 
definirlo es la dada por Carta Europea de la Ordenación del Territorio (CEOT), sin 
embargo, los planteamientos de esta carta no son claros conceptualmente. A juicio de 
Zoido (1998), citado por Massiris, la CEOT confunde los resultados con el instrumento al 
definir la ordenación del territorio como "la expresión espacial de la política económica, 
social, cultural y ecológica de toda sociedad"; y complica más las cosas al añadir que es "a 
la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política". 
I.2 La ordenación del territorio en Europa 
Actualmente los países europeos manejan sus políticas de ordenamiento territorial dentro 
de un contexto tanto interno (nacional) como externo (internacional). De tal manera, que 
definen su papel en la organización y funcionamiento a nivel regional del espacio europeo 
 
 
 
17 
 
y los escenarios de uso y ocupación de su territorio interno, a diferentes escalas y con 
diferentes niveles de normatización y participación social. 
En el contexto internacional, actualmente el ordenamiento territorial europeo es guiado por 
la "Carta Europea de Ordenación del Territorio", suscrita por todos los países de la 
Comunidad Europea, como resultado de la Conferencia de Ministros Responsables de la 
Ordenación del Territorio. Que data de 1983. En ésta la Ordenación Territorial se define 
como "la expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de 
cualquier sociedad. Disciplina científica, técnica administrativa y acción política, 
concebida como práctica interdisciplinaria y global para lograr el desarrollo equilibrado de 
las regiones y la organización física del espacio", (Consejo de Europa, 1983). 
Este concepto se reproduce en todos los países europeos adaptado a las condiciones y 
objetivos específicos de sus políticas nacionales; sin embargo existen países que tienen 
mayor experiencia sobre el tema, y sus intentos por planificar su territorio data de años 
atrás, los países con más alta densidad de población son los que han desarrollado mas este 
tema, a continuación una síntesis de algunos de ellos, tomada de la obra; Ordenamiento 
Territorial y Procesos de Construcción Regional de Ángel Massiris (2010) autor que ha 
estudiado de manera exhaustiva la OT en varios países. 
Alemania. Este país tiene una población un poco mayor a los 80 millones de habitantes y 
una densidad de 226 por kilometro cuadrado, y además con población a la baja. El 
principal soporte legal de la política alemana de OT lo constituye, en el nivel internacional, 
la Carta Europea de OT y, en el nivel nacional, la Ley de OT de la República Federal. Las 
directrices de estas normas se concretan en los planes regionales, provinciales y 
municipales, cuya formulación y ejecución se realiza a partir de una organización 
administrativa jerárquica que incluye los siguientes niveles: nacional (federal), estatal, 
regional, subregional y municipal, con una alta participación social en su elaboración. 
Existen, además, varios organismos con funciones de asesoramiento científico al 
Ministerio: se destacan la "Agencia Federal de Ordenación del Territorio", el "Consejo 
Asesor de Ordenación del Territorio", la "Academia para la Investigación y Planificación 
Territorial de Hannover" y el "Instituto Central de Planificación Territorial" de la 
Universidad de Münster. En este sentido, existe en Alemania un vínculo entre las 
 
 
 
18 
 
decisiones políticas relativas al OT y la producción académica y científica. Es decir la 
política de OT tiene un sentido técnico-político. 
Finalmente el nivel local (municipal), cuenta para la gestión ordenadora con una oficina de 
planeación que puede ser pública o privada y un concejo municipal. Los planes regionales 
de OT son elaborados, para una vigencia de 5 años, por el Comité de Planificación 
Regional, integrado por distintas asociaciones comunales, gremios económicos y sociales. 
En el proceso de elaboración tienen participación los distritos, municipios y entidades de 
interés público, de modo que el plan refleje las necesidades de estas entidades. La 
aprobación del plan la realiza en primera instancia el Consejo de Planificación Regional 
del que hacen parte todos los municipios y distritos y en segunda instancia por el 
Ministerio Estatal de OT, quien verifica si se ajusta a las directrices dada por el estado 
respectivo. 
En el nivel local (municipal) se elaboran dos tipos de planes: el "Plan de uso de la tierra" -
PUS- a 10 años y los planes urbanísticos o de construcción -PC-.supeditado al primero y 
son de carácter indefinido en el tiempo y se acompaña de un "Plan de Ordenamiento 
Ambiental", muy importante para evitar efectos ambientalmente degradantes y valorar las 
compensaciones a que haya lugar como resultado de las obras que se realicen. 
Una característica destacada es su carácter democrático. En el proceso de formulación los 
ciudadanos y entidades públicas y privadas pueden hacer observaciones al proyecto del 
plan. En tal sentido, la población es informada del plan mediante "asambleas informativas" 
y es expuesto durante seis semanas, en el concejo municipal o alcaldía, para el escrutinio 
público. La alta participación de la sociedad hace que el proceso de formulación y 
aprobación de un PUS sea dispendioso y lento, razón por la cual dicho procesos puede 
tardar hasta tres años. 
Suiza. La administración del territorio Suizo se organiza a partir de tres niveles: El nivel 
nacional (federal), el nivel regional (23 cantones) y el nivel local (municipal). Este país 
tiene alta densidad de población: actualmente de casi 200 hab./km2., está dividido en 3,000 
municipios, lo que arroja una densidad de 2,400 hab./mun., contra 25 por ejemplo de 
Colombia y 57 de México. En cuanto a su tamaño, los municipios suizos son muy 
pequeños, de apenas 14 km2 en promedio, en comparación con los 800.5 km2 de los 
 
 
 
19 
 
municipios mexicanos. Las condiciones de población y tamaño de los municipios suizos 
permiten ciertas facilidades para la planificación territorial participativa. Esto se observa, 
también, en sus ciudades, la más poblada es Zurich con cerca de 350,000 habitantes, 
seguida por Ginebra con 174,000 y Berna con 130,000, (Massiris, 2010). 
Las primeras acciones de ordenamiento territorial en Suiza datan de los años treinta del 
siglo XX, especialmente en el nivel municipal, seguidas, posteriormente, por los cantones 
hacia los años cincuenta. El nivel federal fue el último en incorporar a su agenda la 
planificación territorial, a finales de los años sesenta. Los estados (regiones) o cantones son 
los protagonistas de estas políticas, la federación aporta la visión de conjunto. El OT se 
entiende en el sentido de planificación física espacial con un fuerte contenido ambiental. 
La normatización es bastante amplia y el grado de participación social en la formulación de 
los planes alcanza aquí su mayor expresión. 
Una reforma constitucional de 1969 introdujo la política federal de OT, desarrollada, 
posteriormente, por la Ley Federal de Planificación Territorial de 1979. El Reglamento 
Federal de Planificación del Territorio -RFPT- de 1989 estableció los contenidosy 
aspectos procedimentales de los Planes Directores Cantonales –PDC-. Las competencias 
legislativas corresponden a la federación. Los cantones sólo reglamentan. El órgano 
principal responsable de la política Suiza de OT es la "Oficina Federal de Planificación del 
Territorio", la cual se apoya en diversas instituciones, tales como la "Oficina Federal del 
Medio Ambiente, Bosques y Paisajes" y la "Conferencia de Planificación del Territorio" 
que cumple la función de coordinación interinstitucional, (Hildenbrand 1996). 
Hacia 1995, el gobierno federal divulgó la que puede ser la más importante "concepción" 
relativa al OT, se trata del documento denominado "Lineamientos para el Desarrollo 
Espacial de Suiza", que se constituye en consulta obligada para las autoridades públicas y 
privadas de dicho país. En dicho documento se define, también, el papel de Suiza en la 
Comunidad Europea. Los lineamientos mencionados contienen, según Ringli, citado por 
Hildenbrand (1995) y este por Massiris (2010) los siguientes elementos centrales: 
Desarrollo del sistema urbano en forma de red funcional y policéntrica, para evitar 
concentración en Ginebra y Zurich. Desarrollo compacto de las grandes aglomeraciones 
urbanas. Freno a la expansión del crecimiento urbano. Recuperación de los centros de las 
 
 
 
20 
 
grandes ciudades, concentrando las actividades comerciales en cercanía de las estaciones 
ferroviarias, limitando el acceso vehicular y protegiendo las áreas residenciales del exceso 
de actividades económicas y tráfico automotor. Prioridad del transporte público en áreas 
urbanas y del vehículo privado en zonas rurales. Restauración, renovación, cambio de uso 
e intensificación del uso del suelo urbano, a fin de contener la presión urbanística sobre las 
áreas rurales. Uso multifuncional de áreas rurales, basado en un concepto de agricultura 
ambientalmente sostenible con subvenciones federales para las labores de conservación y 
gestión del paisaje que realicen los agricultores, (Massiris, 2010). 
En el nivel local, los municipios elaboran el "Plan de Afectación" el cual debe ser 
compatible con el PDC y con los planes subregionales cuando éstos existan. Son 
jurídicamente vinculantes para todas personas y establecen los tipos de uso e intensidad 
permitidos. La representación cartográfica de los PDC se hace generalmente a escalas entre 
1:50.000 y 1:25.000. 
Holanda. Según Massiris al igual que Suiza, el Reino de los Países Bajos es un pequeño 
país cuyo territorio tiene una extensión de apenas 41,500 Km2, sin embargo, está ocupada 
actualmente por casi 17 millones de habitantes, es decir, 405 hab/km2, quizás la más alta 
densidad entre los países de Europa. Su organización administrativa se estructura a partir 
de tres niveles territoriales: Estado central, provincias (12) y municipios (647). Sus 
municipios poseen una extensión promedio de 64 km2 y una población promedio de 
24,000 habitantes. Sus ciudades más pobladas son Amsterdam, con 720.000 habitantes, 
Rotterdam con 600.000 y La Haya con 450.000. 
La política de OT de Holanda tiene antecedentes asegura Massiris; que se remontan al año 
1531, cuando el emperador Carlos V obligó a la mayoría de las actividades artesanales a 
localizarse dentro de los muros de la ciudad, prohibiendo su localización extramuros, para 
proteger el corazón verde de la misma. El proceso actual empezó en 1901, cuando se 
aprobó la Ley de Construcción de Vivienda. A partir de 1921 se iniciaron los planes de uso 
del suelo. En 1941 se creó la "Agencia Estatal para el Plan Nacional", unas de sus tareas 
fue la de la elaboración de un Plan Nacional de Ordenación Territorial cuya regulación 
jurídica fue adoptada en 1942 y en 1950 adquirió rango de Ley. En 1962 se aprobó la Ley 
de OT, la cual reformada en 1985 y 1994. 
 
 
 
21 
 
Holanda es, quizás, el país que ha utilizado con mayor intensidad las políticas de 
ordenamiento territorial. Ello se explica, en gran medida, por las amenazas naturales a que 
ha estado expuesto su territorio (inundaciones del Mar del Norte) y por ser la tierra un bien 
escaso en este país. Parte de su actual territorio se le ha ganado al mar, a partir de 
construcción de diques y desecaciones, entre otros, (Massiris, 2010). 
Como consecuencia de lo anterior, existe en el país una alta conciencia pública sobre la 
utilidad de la planificación territorial, apoyada en la intensa labor de la administración 
pública para informar al ciudadano y la inserción del OT en el sistema educativo. Esto 
último favorece que los jóvenes holandeses tengan una buena formación sobre el tema que 
les permite discernir adecuadamente sobre la importancia de su participación en los 
procesos de formulación y ejecución de planes. 
El marco normativo del OT holandés, en este sentido plantea que en el nivel nacional, el 
órgano responsable es el Ministerio de Vivienda, Planificación Territorial y Medio 
Ambiente, el cual se apoya en varias instituciones entre las que se destacan: la "Comisión 
Gubernamental para la Planificación Territorial y Medio Ambiente" encargada de preparar 
las decisiones del Consejo de Gobierno en materia de OT. Existe una "Comisión 
Interministerial de Planificación Territorial" encargada de la coordinación horizontal, todos 
los ministros responsables de medidas y acciones sectoriales de incidencia territorial 
deberán oír con anterioridad a esta comisión. 
La "Agencia Nacional para la Planificación Territorial" bajo la orientación del Director 
General de Planificación Territorial. A ella, pertenecen inspectores de planificación 
territorial que operan en las provincias como enlace entre la administración central y las 
provincias y municipios. La Agencia vela por el cumplimiento de la ley de ordenamiento, 
asesora al ministro en la preparación de la política nacional de OT, elabora un informe 
anual sobra el estado de la planificación territorial y realiza estudios de apoyo. El cuarto 
informe sobre "Política Nacional de OT: un camino hacia el año 2015" fue adoptado en 
1993. El documento se conoce, normalmente, como "la Cuarta Nota (Extra) Sobre la 
Planificación Territorial de los Países Bajos" y va acompañado por dos representaciones 
cartográficas: "Estructura Espacial Actual" y "Escenario de Desarrollo Espacial". 
 
 
 
22 
 
El "Consejo Asesor de OT", por su parte, es un órgano consultivo, compuesto por 
representantes del Gobierno y de los actores sociales: empresarios, sindicatos, cooperativas 
de vivienda, organizaciones de transporte, asociaciones agrarias, etc., facilita la 
participación social y la integración de las demandas e intereses sociales en decisiones 
importantes de la política nacional de OT. Elabora, por iniciativa propia o a demanda de 
los ministros, dictámenes sobre las líneas directoras y principios básicos de la planificación 
territorial que son de interés general. 
Los instrumentos claves del OT en el ámbito nacional son los "Informes de la Planificación 
Territorial Nacional", los "Borradores estructurales", los "Esquemas Estructurales" y las 
"Decisiones Claves de Planificación Territorial" -PKB-. Los "Borradores" indican las 
posibles tendencias de desarrollo urbano o rural, a mediano y largo plazo, expresadas 
cartográficamente. Los "Esquemas" son directrices de OT dirigidos a una determinadas 
políticas sectoriales: vivienda, medio ambiente, turismo, agricultura, etc. La determinación 
de Decisiones Claves son un proceso complejo de coordinación y consenso, al que se llega 
con una alta participación institucional y pública, que incluye a los responsables de la 
política nacional de OT, las administraciones sectoriales, las provincias, los municipios, las 
dos cámaras del parlamento y los ciudadanos quienes hacen un uso intensivo de su derecho 
a opinar y objetar las propuestas, introduciendo con ello, modificaciones a las mismas. En 
Holanda como en Suiza, el nivel de participación ciudadana enel proceso ordenador 
alcanza su máxima expresión. En tal sentido, se pueden interponer recursos hasta en tres 
instancias de decisión, (Massiris, 2010). 
En el nivel regional, las provincias elaboran "Planes Territoriales Provinciales", los cuales 
son más indicativos que vinculantes. No obstante, sirven de base para evaluar y aprobar los 
planes municipales. Las Asambleas Provinciales disponen de una "Comisión Permanente 
de Planificación Territorial" para apoyar al Ejecutivo en la implementación de los planes. 
Esta comisión es un órgano de coordinación vertical y horizontal frecuentemente 
enfrentado a intereses contrapuestos y situaciones conflictivas. Las provincias disponen, 
también, de una "Agencia de Planificación Territorial" la cual realiza estudios, asesora a la 
Administración Provincial y ejerce la Secretaría de la Comisión Provincial de Planificación 
Territorial. 
 
 
 
23 
 
En el nivel local, los municipios tienen la competencia del planeamiento urbanístico el cual 
debe ser coherente con las directrices provinciales y nacionales. Incluye dos tipos de 
planes. El plan estructural y el Plan de Usos del Suelo. El primero, no es vinculante 
jurídicamente. Es un documento estratégico indicativo para la totalidad o parte del 
municipio que establece las características más destacadas de los desarrollos territoriales y 
de infraestructura que se pretenden conseguir. El segundo, sí es vinculante tanto para el 
sector público como privado. Este concreta las directrices de los planes estructurales, 
define los usos del suelo y establece las características del uso de terrenos y de las 
edificaciones. A partir de los planes de Uso del Suelo se otorgan las licencias de 
construcción. 
Francia. Francia es un Estado unitario de carácter parlamentarista con descentralización 
administrativa en el ámbito regional. La densidad total de población es menor a los 106 
hab/km2, y con crecimiento poblacional casi nulo. Su organización administrativa se 
estructura a partir de cuatro niveles territoriales: Nación, regiones (22), departamentos (96) 
y municipios (36,551). La extensión promedio de sus municipios es de solo 15 km2, 
ocupados por una población promedio de 1,600 habitantes. 
El OT se entiende como estrategia para el desarrollo económico, social y territorial 
integral, centrada en el desarrollo económico y en la planificación de infraestructuras y 
equipamientos. Predominio de la posición fuerte del Estado central en la planificación 
económica, el OT y el urbanismo. Gran atención en el OT a los cambios y tendencias de 
desarrollos económicos, tecnológicos y sociales de Europa. Poco protagonismo de los 
temas ambientales en los planes. Amplia organización institucional. Diferencia clara entre 
la planificación espacial y la planificación sectorial. 
Tal como lo describe Hildenbrand (1995), citado por Massiris (2010) en 1949 en el nivel 
nacional, se creó la "Dirección General de Ordenación del Territorio" y en 1950 se 
presentó el primer Plan Nacional de OT. Los años sesenta fueron la época dorada del OT 
francés. En esta década se creó el "Comité Interministerial de Ordenación del Territorio" 
(CIAT) y en 1963 la "Delegación para el Manejo del Territorio y la Acción Regional" 
(DATAR) que hoy son las instituciones más importantes. 
 
 
 
24 
 
El Fundamento jurídico del OT francés se inició en 1967 con la "Ley de Orientación del 
Suelo" y continuó con la "Ley de Montaña" de 1985. En 1995 se aprobó la Ley 95-115 
sobre "Orientación para la Ordenación y el Desarrollo del Territorio" que constituye el 
principal soporte legal actual. En este mismo año la DATAR elaboró el documento 
"Diseñar la Francia del año 2015". La Ley 95-115 creó el "Consejo Nacional de 
Ordenación y Desarrollo Territorial" y tres instrumentos más: El "Esquema Nacional de 
Ordenación y Desarrollo del Territorio", Los "Esquemas Sectoriales" y las "Directrices 
Territoriales de Ordenación". 
El Consejo Nacional de Ordenación y Desarrollo del Territorio es presidido por el Primer 
Ministro. Formula sugerencias sobre políticas de OT y participa en la elaboración, revisión 
y evaluación del Esquema Nacional de OT y de los Esquemas Sectoriales. El esquema 
Nacional fija las orientaciones fundamentales en materia de OT, medio ambiente y 
desarrollo sostenible. Establece los principios que han de regir la localización de las 
grandes infraestructuras de transporte y de los grandes equipamientos y servicios 
colectivos de interés nacional. Las Directrices territoriales de OT, por su parte, constituyen 
esquemas específicos para determinadas partes del territorio. 
En el nivel regional, las regiones tienen la competencia para promover el desarrollo 
económico, social, sanitario, cultural, científico y la ordenación del territorio orientado a 
asegurar la preservación de su identidad dentro del respeto de la integridad, la autonomía y 
atribuciones de los departamentos y municipios. Las regiones participan en la elaboración 
e implementación del plan nacional de desarrollo y formulan y ejecutan sus propios planes 
de desarrollo y de OT. En tal sentido, elaboran el "Plan Regional de Desarrollo Económico 
y Social", el "Esquema Regional de Ordenación y Desarrollo del Territorio" y los planes y 
"Esquemas Regionales para Políticas Sectoriales" con incidencia territorial. Poseen una 
"Conferencia Regional de Ordenación y Desarrollo Territorial" que examina la puesta en 
práctica del Esquema Regional de Ordenación y Desarrollo Territorial. 
En el nivel subregional, los departamentos no formulan planes. Sus competencias en 
materia de OT se limitan al medio rural, a partir de planes sectoriales con incidencia 
territorial, especialmente relacionados con el equipamiento rural, el transporte 
intermunicipal y la protección, gestión y apertura al público de espacios naturales 
 
 
 
25 
 
sensibles. Además del Departamento, el nivel subregional incluye las mancomunidades o 
agrupaciones voluntarias de municipios, las áreas metropolitanas, distritos y comunidades 
urbanas, los cuales elaboran "Programas Intermunicipales de Desarrollo y Ordenación del 
Territorio" y "Esquemas Directores de OT". 
Los esquemas Directores definen las perspectivas, a mediano plazo, del desarrollo 
económico, social y cultural y la organización y funcionamiento de equipamiento y 
servicios públicos, especialmente en las áreas rurales. Se utilizan para la planificación 
física del ámbito supramunicipal, especialmente en las áreas metropolitanas. Sus 
contenidos son considerados en los planes regionales y son vinculantes para los niveles 
inferiores. Su horizonte de tiempo es de 15 a 20 años y la escala de representación 
cartográfica es por lo general 1:50.000. La elaboración de estos planes es voluntaria y, en 
ocasiones, obligada por el Estado central, que siempre participa en dicha elaboración. La 
aprobación la realiza la mancomunidad intermunicipal, previa concertación. El proceso de 
elaboración y aprobación puede tardar entre 3 y 9 años. 
En el nivel local, las leyes de descentralización de los años ochenta transfirieron a los 
municipios competencias en materia de infraestructura local, urbanismo y conservación 
ambiental, concesión de licencias de construcción, pero guardando armonía con la 
planificación sectorial. Dentro de este contexto, los municipios elaboran "Planes de 
Ocupación del Suelo" -POS-, los cuales definen las reglas y prescripciones para los usos 
específicos del suelo y las características urbanísticas correspondientes a las distintas zonas 
urbanas. 
El horizonte temporal de los POS es de 10 a 12 años y la escala de representación 
cartográfica es por lo general de 1:5,000. Aunque su elaboración no es obligatoria, los 
municipios solo pueden otorgar licencias de construcción cuando tienen un POS 
vinculante. Además de los POS, los municipios elaboran "Planes de Salvaguardia y 
Valorización para la Renovación Urbana", el "Plande Ordenación de Zona para la 
Edificación" y las "Zonas Ambientales Protegidas". (Tomado de Massiris, 2010). 
Italia. Estado unitario parlamentarista, descentralizado al nivel regional. Su organización 
político-administrativa se estructura a partir de 20 regiones cada una de ellas dividida en 
provincias de las cuales existen 95, las provincias se dividen en municipios de los cuales 
 
 
 
26 
 
existen 8,100. Los municipios italianos mantienen la característica ya destacada en 
Alemania y Suiza, son municipios pequeños, su tamaño promedio es de 37 km2 y su 
población promedio es de 7,000 habitantes, lo cual constituye una fortaleza para el carácter 
participativo de la planificación territorial. (Massiris, 2010) 
El mismo autor señala que el OT en Italia tiene sus antecedentes en la Ley Urbanística de 
1942, la cual introdujo los "Planes Territoriales de Coordinación" -PTC- para regiones y 
asociaciones de municipios. En la década de los años sesenta se elaboró un modelo 
prospectivo para el desarrollo territorial de Italia, aplicando los conceptos alemanes de 
lugares centrales, sistema de ciudades y región funcional. Entre 1967 y 1968 se realizaron 
"Esquemas de Desarrollo Económico y Ordenamiento Territorial" en el ámbito regional. 
No existe un Plan Nacional y las regiones tienen la responsabilidad principal del OT, el 
cual es entendido en función de planificación física espacial con fuerte contenido 
ambiental y estrecho vínculo con los planes de desarrollo económico, los cuales 
constituyen marcos de referencia para los planes de OT. Dos limitaciones que se observan 
en la política italiana de OT son la subordinación de los planes territoriales y urbanísticos a 
los planes sectoriales y la centralización de las inversiones en el nivel nacional, lo cual 
genera dificultades para que las entidades territoriales puedan cumplir las funciones de 
ordenamiento que les son asignadas. La formulación y aprobación de los planes es 
altamente participativa. 
Según Massiris; como consecuencia del carácter descentralizado de la política de OT, la 
Nación no elabora planes nacionales; se limitan a la coordinación, grandes infraestructuras, 
obras públicas de interés nacional y la política de bienes culturales y medio ambiente, para 
ello, cuenta con dos entidades claves: el Ministerio de Obras Públicas y el Ministerio de 
Bienes Culturales y Ambientales, pero tiene en la Ley 1150 de 1942 la norma estatal 
fundamental, reguladora de la gestión que realizan las regiones, provincias y municipios. 
Dentro de este contexto, las regiones han establecido sus propias leyes de OT, con base en 
las cuales formulan los planes territoriales regionales (PTR), los que sirven de referencia 
para los Planes Territoriales Provinciales -PTP-, los que, a su vez, constituyen un marco 
orientador de los Planes Urbanísticos que realizan los municipios. 
 
 
 
27 
 
En el nivel local, los municipios tienen la competencia para la elaboración, aprobación 
inicial y revisión del "Plan Regulador General" PRG, correspondiendo la aprobación 
definitiva al gobierno regional. Subordinado al PRG están los "planes urbanísticos 
Municipales" y "planes reguladores particularizados". La escala habitual de representación 
cartográfica de estos planes es de 1:250,000, pero en algunos temas urbanísticos suelen 
utilizarse escalas mayores que oscilan entre 1:50,000 y 1:25,000, (Massiris, 2010). 
Luxemburgo. El Gran Ducado de Luxemburgo es un muy pequeño país de Europa con una 
extensión de sólo 2,586 km2. Su población llega a los 545,000 habitantes y la densidad por 
km2 es de 210. La organización político-administrativa se estructura a partir de 3 distritos 
subdivididos en 12 cantones. 
A pesar de su escaso territorio, su experiencia en ordenamiento territorial es muy grande. 
Sus antecedentes legales se remontan a 1937 con la Ley 12 de ese año, referida a la 
ordenación de ciudades, complementada, posteriormente, por la Ley 20 de 1974 (marzo) 
sobre ordenación general del territorio y la Ley 11 de 1982 (agosto) sobre protección de la 
naturaleza y de los recursos naturales, entre otras normas. 
La gestión del OT se realiza a partir de dos niveles de decisión: el nacional (estatal) y el 
local (municipal). 
Tal como lo describe la COMISIÓN EUROPEA (1994), en el nivel nacional el Consejo 
Gubernamental a instancia del Ministerio de Ordenación del Territorio elabora un 
"Programa Director de Ordenación del Territorio" que establece lineamientos, objetivos y 
prioridades. El Consejo Gubernamental puede formular "Planes de Ordenación Global" 
que abarquen todo el país, varios municipios, un municipio o parte del mismo. Tanto el 
programa como los planes se elaboran para un horizonte de tiempo de 10 a 20 años y 
puede ser revisado o ajustado en cualquier momento. 
En el nivel local, los municipios son competentes en su ordenamiento. Los planes 
municipales de OT deben ser aprobados provisionalmente, en una primera instancia, por 
los Concejos municipales y puestos a consideración de los ciudadanos, cuyos reclamos son 
considerados para la aprobación final. Una vez aprobados, adquieren el carácter oficial y se 
convierten en vinculantes,(Información tomada de Massiris, 2010). 
 
 
 
28 
 
I.2.1 Síntesis conceptual de la ordenación territorial en Europa 
En Europa se observan dos enfoques principales: Quienes lo conciben como planificación 
física a escala regional, subregional y local, con énfasis en el uso y ocupación del territorio, 
a partir de la coordinación de los aspectos territoriales de las políticas sectoriales y la 
coordinación del planeamiento urbanístico municipal. Son los casos de Alemania, Suiza, 
Holanda y quienes lo entienden como planificación territorial integral vinculada 
estrechamente a la planificación económica y social, con el objeto de garantizar el 
equilibrio en el desarrollo regional, son los casos de Francia y el Reino Unido, según 
Massiris (2010). 
En general Massiris concluye que todo OT que prevalece en Europa, busca actuar sobre el 
orden territorial existente para inducir nuevos escenarios de desarrollo, uso y ocupación del 
territorio que se ajusten a una imagen objetivo previamente concertada por la sociedad. 
El OT se entiende como una política de Estado y proceso de planificación territorial 
integral y concertada, con la que se pretende configurar, en el largo plazo, una 
organización espacial del territorio, acorde con los objetivos del desarrollo económico, 
social, cultural y la política ambiental. 
Como objetivos claves del OT se destacan: Visión integral del territorio y 
multidimensionalidad de las políticas y planes de OT. Énfasis en la planificación física y 
espacial. Existencia de directrices jerarquizadas: nacional, regional, subregional, local. 
Sólida organización institucional para la gestión ordenadora que garantiza la orientación y 
coordinación horizontal y vertical de las entidades participantes en el proceso y la 
integración de las políticas y planes sectoriales y territoriales. Alta participación social y 
concertación de los escenarios futuros de OT. Valoración del OT como estrategia de apoyo 
para el logro del desarrollo sostenible. Respaldo político y financiero a los planes de OT. 
Visión prospectiva de los planes y continuidad en el tiempo. Disponibilidad de 
información de buena calidad y apoyo a las entidades productoras de información 
geográfica/territorial, las cuales se consideran fundamentales para el éxito del OT. 
Divulgación amplia de los planes entre los ciudadanos y preocupación por la educación en 
el tema. 
 
 
 
29 
 
Predomina en Europa el reconocimiento de los siguientes problemas como concernientes al 
OT: Conflictos de uso de la tierra por incompatibilidad. Aprovechamiento no sostenible de 
los recursos naturales. Ocupación de áreas sujetas a amenazas naturales. Desarrollo 
espacial de corredores viales, redes de transporte y de comunicaciones. Expansiónurbana 
desordenada. Desequilibrios en el acceso a servicios públicos y sociales en áreas urbanas y 
rurales. Desequilibrios territoriales de la distribución de actividades y oportunidades de 
empleo. Desequilibrios de la organización urbano-regional. Desequilibrios en el desarrollo 
urbano y rural y sus interdependencias. Elevación de la competitividad territorial. 
Con las políticas de OT se pueden alcanzar los siguientes logros: La definición de los 
mejores usos de los espacios de acuerdo con las potencialidades y limitantes presentes en 
el territorio. La orientación de los procesos de urbanización, industrialización y 
desconcentración económica. Una distribución equilibrada en el territorio de las 
actividades y usos del suelo. La articulación e integración del territorio tanto internamente 
como con el exterior. Una mayor habitabilidad del medio rural. La protección del 
patrimonio natural y cultural. La prevención de desastres de origen natural y antrópico. El 
fortalecimiento de la competitividad de los territorios. Una red urbana equilibrada en su 
distribución espacial y de tamaños. Una organización del espacio urbano más funcional y 
acorde con el desarrollo humano sostenible. La localización óptima de las infraestructuras, 
equipamientos y servicios. Una mejor localización de las instalaciones productivas. Y 
como fin máximo bienestar para la población. 
I.3 Rasgos de la política de ordenamiento del territorio en América Latina 
A partir del análisis de las políticas y/o actuaciones de ordenación del territorio de quince 
países latinoamericanos y de un esfuerzo de generalización, Ángel Massiris (2002) 
examina algunos rasgos que caracterizan a dichas políticas, éstos son: el origen y 
naturaleza diversa, desarrollo incipiente e intención de globalidad; la intención de 
articulación entre las actuaciones sectoriales y territoriales en las normas y la 
desarticulación y descoordinación institucional en la práctica; la débil visión prospectiva y 
la escasa participación social. Tales rasgos se examinan a continuación. 
Antes del surgimiento de las políticas de ordenación del territorio, los países 
latinoamericanos experimentaron diversas opciones de planificación tanto sectoriales como 
 
 
 
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plurisectoriales, mediante las cuales se incidía sobre el territorio. Se destaca: la 
planificación regional, el urbanismo, la planificación económica y la ambiental, las cuales 
evolucionaron paulatinamente hacia el llamado ordenamiento territorial, (ver figura 1). 
Figura 1. Evolución de la planificación sectorial, plurisectorial y territorial en América 
Latina. 
 
Fuente: tomada de Massiris 2002. 
La planificación regional consistía básicamente en planes de carácter económico, con 
visión plurisectorial, aplicados a ciertas áreas con problemas de retraso en sus condiciones 
de desarrollo, basados en estrategias e instrumentos diversos, que no constituían 
propiamente una actuación de ordenación del territorio, pues, aunque se concebían en 
términos plurisectoriales, carecían de la visión global que caracteriza a la OT generalizada 
de Europa, por poner un ejemplo. La primera estrategia utilizada fue la planificación de 
cuencas hidrográficas, iniciada desde la década de los años 40, siguiendo el modelo de la 
Tennessee Valley Authority –TVA-. De Mattos (1986) citada por Massiris (2002) destaca, 
en este sentido, los proyectos de desarrollo regional realizados por la Corporación del 
Santa (Perú, 1943), la Comisión de Papaloapan y la de Tepalcatepec (México, 1947), la 
Comisión del Valle de San Francisco (Brasil, 1948), la Comisión Nacional del Río Negro 
(Uruguay), la Comisión del Grijalva (México, 1951), la Corporación del Valle del Cauca 
(Colombia, 1954), la Comisión del Río Balsas (México, 1960) y la Corporación Nacional 
del Chocó (Colombia, 1968). Otras estrategias de desarrollo regional utilizadas estuvieron 
 
 
 
31 
 
asociadas a políticas de regionalización, polos de desarrollo o crecimiento y desarrollo 
rural integrado, entre otras. 
El urbanismo o planificación urbana, por su parte, comenzó a adquirir trascendencia en 
nuestros países desde la década de los años cincuenta asociada a la preocupación por el 
crecimiento acelerado de las principales ciudades de la región y el reconocimiento del 
papel de los sistemas urbanos como vertebradores de los territorios. Hacia los años setenta 
ya existían planes y normas reguladoras de uso del suelo urbano en algunos de los países 
analizados (Argentina, Colombia, Cuba), mientras que en otros comienzan también a 
regularse los sistemas de asentamientos, como en el caso de México, con la Ley General de 
Asentamientos Humanos de 1976. 
En algunos países de América Latina (AL) el ordenamiento del territorio nació ligado o 
como evolución de la planificación urbana. En el caso de Argentina, en la Provincia de 
Buenos Aires, desde 1977 se promulgó la ley sobre ordenamiento territorial y usos del 
suelo, con fuerte énfasis urbanístico. En Cuba, desde 1978, la OT ha estado asociada a la 
planificación física y el urbanismo. En Colombia la planificación de los usos del suelo 
urbano se adoptó legalmente en 1979, a través de la Ley 9 de ese año (Código Sanitario), 
ampliada en 1986 al promulgarse el Decreto 1333 (Código de Régimen Municipal) y 
mejorada tres años después mediante la Ley 9 de 1989 (Ley de Reforma Urbana), que 
constituyó la base de la actual Ley 388 de 1997 reguladora de la ordenación del territorio 
municipal y distrital (Massiris, 2002). En Chile, también ha estado ligado en sus orígenes 
al urbanismo y aún hoy no existen normas específicas de OT, siendo sus principales 
soportes la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza General de 
Urbanismo y Construcciones. 
En cuanto a la planificación ambiental, el interés por regular el uso y aprovechamiento de 
los recursos naturales empieza a adquirir importancia en los países de América Latina 
desde los años setenta y ochenta (1974 en Colombia Promulgo el Código Nacional de 
Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente) y en México en 1988 
(aprobó Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, donde se 
implementa el Ordenamiento Ecológico) asociado inicialmente al enfoque del 
"ecodesarrollo", término que fue usado por primera vez en 1973 por Maurice Strong, para 
 
 
 
32 
 
dar a entender una idea de desarrollo económico y social que tomara en cuenta la variable 
ambiental, (Salinas, 2005). 
El enfoque del ecodesarrollo llegó a los países latinoamericanos en los años de la década 
de 1980, pero tuvo una vida muy corta, pues rápidamente fue absorbido por el concepto de 
desarrollo sustentable impulsado a partir del Informe Brundtland "Acción para un Futuro 
Común" en 1987. Posterior a este informe y previo a la Cumbre de Río de 1992, los países 
latinoamericanos realizaron esfuerzos para elaborar una visión de conjunto acerca del 
problema del desarrollo y el medio ambiente. En efecto, con el auspicio del PNUD y el 
BID se conformó en 1989 una comisión encargada de elaborar dicha visión para ser 
presentada en la Cumbre de Río, conformada por representantes de distintos países 
latinoamericanos. 
El documento final de este trabajo se conoció en 1990 bajo el título de Nuestra Propia 
Agenda sobre Desarrollo y Medio Ambiente, en el cual se hace un diagnóstico de la 
realidad latinoamericana y se proponen las bases para la construcción de la estrategia de 
desarrollo sustentable. Dichas bases las constituyen siete grandes líneas maestras: a) la 
erradicación de la pobreza, b) el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, c) 
la ordenación del territorio, d) el desarrollo tecnológico compatible con la realidad social y 
natural, e) Una nueva estrategia económica y social, f) La organización y movilización 
social, y g) La reforma del Estado (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América 
Latina y elCaribe, 1991), (Salinas, 2005). 
La visión de desarrollo sustentable planteada en el documento en referencia integra a este 
concepto la dimensión espacial, al considerar la ordenación del territorio como una de las 
líneas maestras para lograr dicho desarrollo, entendiendo la OT como la "distribución 
geográfica de la población y sus actividades de acuerdo con la integridad y potencialidad 
de los recursos naturales que conforman el entorno físico-biótico. Todo ello, en la 
búsqueda de unas condiciones de vida mejores"(Comisión de Desarrollo y Medio 
Ambiente de América Latina y el Caribe, 1991). 
Posterior a la Conferencia de Río, (ONU, 1992); en 1994 se realizó una cumbre de 
presidentes centroamericanos (Cumbre Ecológica Centroamericana) en Nicaragua, en la 
que participaron los primeros mandatarios de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, 
 
 
 
33 
 
Honduras, Nicaragua, Panamá y Belice. Uno de los compromisos que asumieron los 
mandatarios de estos países fue el de instruir a las autoridades correspondientes para iniciar 
las acciones necesarias a efecto de establecer planes de ordenamiento del territorio. 
En la segunda mitad de los noventa, los países latinoamericanos intensificaron sus políticas 
ambientales a partir de la aprobación de leyes ambientales y la creación de ministerios e 
instituciones encargadas de la gestión ambiental (ver evolución anexo B). En la segunda 
mitad de los años noventa, países como Bolivia, Ecuador, El Salvador, Honduras, 
Nicaragua y República Dominicana conciben al ordenamiento del territorio como un 
instrumento de gestión ambiental (ver anexo C), especialmente asociadas a zonificaciones 
de usos del suelo, considerando las potencialidades del mismo y la necesidad de preservar, 
conservar y/o recuperar el patrimonio natural e histórico-cultural. 
De este modo, en los años noventa se inicia en los países latinoamericanos la elaboración 
de planes de ordenamiento a excepción de Venezuela que desde los ochenta ya los venía 
realizando y a la elaboración de regulaciones jurídicas las cuales a pesar de que reconocían 
la transversabilidad e intersectorialidad en estos instrumentos e involucraban elementos de 
planificación ambiental y urbano-regional (anexos B y C), no resolvían la necesidad de 
concurrencia de los planes ambientales, socioeconómicos y urbanísticos, según el ámbito 
de actuación; presentándose, incluso, situaciones conflictivas, derivadas del hecho de que 
cada uno de estos planes estaba soportado por normas legales distintas, concebidas 
independientemente. En México, por ejemplo, los actuales programas estatales de OT 
carecen de soporte jurídico propio, en tanto que sí lo tienen los planes de ordenación de 
asentamientos humanos y los de ordenación ecológica. En Colombia, se deben elaborar 
planes de desarrollo socioeconómicos, ambientales y de OT cada uno soportado en una ley 
diferente. En Venezuela, actualmente se discute en la Asamblea Nacional, la integración de 
la normatividad y de la gestión urbanística, ambiental y territorial; existe, en este sentido, 
la tendencia a convertir la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio en Ley Orgánica 
de OT, urbanismo y medio ambiente (Massiris, 2002). 
Dentro de este contexto, el ordenamiento del territorio se ha concebido como una política 
de planificación que integra objetivos ambientales (planificación física-espacial) y 
regionales (planificación territorial), en función de la escala, predominando en las escalas 
 
 
 
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locales la planificación física-espacial con fuerte contenido urbanístico y en las escalas 
regionales la planificación territorial que busca una ocupación sustentable del territorio y 
un mayor equilibrio del desarrollo regional. 
En varios países las leyes son ambiguas, y los márgenes de las competencias no están 
claras lo que hace que hayan vacios de poder y los niveles de competencia y confluencia se 
traslapen como el caso de Colombia, Venezuela, Argentina, Honduras y el caso de México 
donde por una parte la ordenación Urbana la atiende la Secretaria de Desarrollo Social y la 
ordenación Ambiental sea la Secretaria del Medio Ambiente y Recursos Naturales. 
En general los países latinoamericanos enfrentan serios obstáculos para hacer posible el 
trabajo articulado y coordinado que demanda la visión global de la ordenación del 
territorio. Obstáculos que, además de la inexistencia o debilidad de la organización 
institucional para la gestión, incluye la inexperiencia en el trabajo interinstitucional y la 
tendencia a pensar el territorio desde una perspectiva sectorial; así como la ausencia de una 
cultura del trabajo coordinado, interdisciplinario y abierto, que facilite el intercambio 
fluido de información entre los distintos organismos que participan en la gestión en un 
mismo ámbito territorial y entre los distintos ámbitos, así como la sinergia asociada a la 
complementación de acciones y que evite la entropía de información y duplicidad de 
esfuerzos, propia de las actuaciones descoordinadas y desarticuladas que han predominado 
en la evolución de las distintas formas de planificación. 
Por otra parte también son evidentes los problemas existentes en la comunicación 
interinstitucional e, incluso, entre las propias dependencias de un mismo organismo o 
entidad. Del mismo modo, son comunes en nuestros países los celos de las instituciones en 
relación con sus competencias y son la información que cada entidad produce, 
obstaculizando la transferencia de información y la posibilidad de estandarizar indicadores, 
escalas, etc., situación que afecta seriamente la elaboración de productos diagnósticos 
integrados requeridos como apoyo a la toma de decisiones para el ordenamiento del 
territorio. 
Desde el punto de vista de la participación social, toda la normatividad vigente da espacio 
a la observación y sugerencia de la ciudadanía a ser tomada en cuenta para los 
ordenamientos, pero se limita en su generalidad a validar o a una consulta final y esta no es 
 
 
 
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muy clara cuando se presente un caso donde la sociedad civil no acepte ese modelo de 
planificación impuesto por los políticos y por los “técnicos que la elaboran”, en general 
sigue siendo vertical, aun cuando la Ley da la facultad de poder frenar la iniciativa de algo 
contrario al interés popular. 
Otra de las características de los ordenamientos vigentes es; quien se encarga de vigilar 
estos programas, en su generalidad son las dependencias de protección al ambiente, de 
agricultura, de desarrollo social y pocos de planificación, o al mismo tiempo todas en una 
parte lo que hace que las responsabilidades se diluyan y las competencias se anulen o se 
entre en controversia. Solo Colombia y Cuba hasta inicios del año 2000 tenían el control 
las dependencias de Economía y desarrollo social en coordinación con las de planificación 
el tema de dirigir toda la planificación territorial. 
En el ámbito de la vigilancia encontramos; que aunque todos los gobiernos dan 
competencia a los tres niveles de gobierno, la parte directa de la aplicación siempre recae 
en los municipios pero estos no son vigilados por la ciudadanía, lo que hace que los 
ciudadanos la perciban como imposiciones centrales y verticales del poder asociadas con el 
capital. 
A opinión del Instituto de Geografía de la Universidad Católica de Chile, (1999), citado 
por Massiris (2002) La dispersión de las competencias públicas relativas al ordenamiento 
territorial en una multiplicidad de órganos de distinto rango y naturaleza que operan de 
manera inorgánica, descoordinada, con paralelismo y ambigüedad de funciones y de 
responsabilidades", debido, en gran medida, al hecho de que, "por una parte, la ordenación 
del territorio es un tema de carácter horizontal que demanda esfuerzos transversales, 
intersectoriales, interdisciplinarios, sistemáticos e integrales, y por otro, en muchos casos 
los instrumentos de planificaciónterritorial disponibles son de carácter sectorial y, por lo 
tanto, no fueron concebidos con fines de ordenación territorial, aunque en la práctica 
algunos han derivado en eso". La evaluación establece, además, la existencia de una "gran 
dispersión, incoherencia y falta de estructuración de la legislación sectorial vigente, lo que 
provoca un gran desconocimiento de sus alcances normativos y un alto grado de 
incumplimiento de dicha legislación". 
 
 
 
36 
 
La débil visión prospectiva es otro de los rasgos comunes de las políticas latinoamericanas 
de ordenación del territorio. Su análisis se realiza a partir de dos indicadores: la 
formulación de objetivos a largo plazo y la incorporación en el proceso de toma de 
decisiones de criterios y métodos provenientes de la prospectiva, especialmente visiones 
alternativas de futuros deseados, escenarios alternativos de futuros posibles y métodos para 
lograr transformar los deseos, expectativas y conocimientos en imágenes objetivo que 
sirvan de Norte para las actuaciones de ordenación del territorio según señala Massiris 
retomando otros trabajos, (Gabiña, 1998; Massiris 2000, 2001). 
Los objetivos de largo plazo se encuentran explícitos en la gestión del OT, de Bolivia, 
Colombia, Costa Rica, El Salvador, México y Uruguay. En Bolivia los planes se conciben 
a 10 años, en tanto que en Colombia la "Ley de Desarrollo Territorial" lo establece a 9 
años, en México es de 20 a 25 años y en Uruguay el "Proyecto de Ley de Ordenamiento 
Territorial" concibe los planes de OT para ser formulados sin plazo de vencimiento formal, 
pero con revisión cada 7 años. En el caso de Costa Rica, como resultado de unos talleres de 
reflexión prospectivas realizados en 1997, se ha propuesto un horizonte de tiempo de 25 
años para los objetivos de largo plazo del OT (SINADES, 1997). En El Salvador, 
recientemente se iniciaron estudios para la formulación de un "Plan Nacional de 
Ordenamiento y Desarrollo Territorial" –PNDT-, con un horizonte de tiempo de 5 años en 
el corto plazo, de 10 a 15 años en el mediano plazo y de 25 años en el largo plazo 
(Viceministerio de Vivienda y Desarrollo y Urbano, 2002). 
El otro indicador de la visión prospectiva es la utilización de criterios y métodos 
prospectivos en el proceso de formulación de los planes. En este sentido, se destacan países 
como Bolivia, Colombia, Costa Rica y México. Estas intenciones constituyen, en cierto 
modo, los gérmenes de la visión prospectiva del ordenamiento del territorio en los países 
latinoamericanos. En la práctica dicha visión sólo tendrá un desarrollo notable en la 
medida en que se desarrolle también la política de ordenación y se gane experiencia en el 
uso de los métodos prospectivos, tema que en la actualidad es de dominio de un reducido 
grupo de expertos. 
Lograrlo no es fácil, dada la cultura política y administrativa prevalente en nuestros países, 
caracterizada por el desconocimiento que hacen los nuevos gobernantes de los objetivos y 
 
 
 
37 
 
proyectos de sus antecesores, lo cual es dramático cuando la sucesión corresponde a 
partidos políticos contrarios o distintos. A esto se suma la inexistencia de una apuesta 
concertada de futuro, un proyecto político de Nación que indique el rumbo hacia el cual se 
dirige los países. Se requieren cambios importantes en la actitud tradicional de los 
gobernantes y en la cultura de la planificación pública, pues se hace necesario garantizar la 
continuidad de los planes en el tiempo, de modo que en el curso de varios períodos de 
gobierno se pueda ir construyendo el escenario adoptado. 
La participación social es otro de los rasgos presentes en la conceptualización y 
normativización de OT en los países latinoamericanos. No obstante, en la práctica ésta se 
da en grado y formas diferentes. En Venezuela es casi nula, aunque la Ley Orgánica de OT 
de dicho país admite esta participación en la formulación de los planes urbanísticos, a 
través de audiencias. En países como Bolivia, Costa Rica y Uruguay, sus proyectos de ley 
de OT establecen la participación ciudadana, mediante comités de vigilancia, cabildos, 
audiencias públicas, plebiscitos y el envío de observaciones. 
En la mayoría de los casos, la participación social sólo tiene un carácter consultivo y, por 
tanto, no incide significativamente en las decisiones finales. Normalmente consiste en usar 
a unos pocos ciudadanos para tratar de mostrar un plan consensuado y, por lo tanto, 
legítimo socialmente, contrario a la naturaleza de un verdadero proceso participante, 
consistente en una negociación social y política del poder sobre el espacio, una 
construcción colectiva del modelo de uso y ocupación del territorio que se propone como 
imagen objetivo. 
Colombia es, quizás, el país donde la normatividad establece unas condiciones favorables 
para una participación ciudadana más proactiva. Según la Ley de Desarrollo Territorial los 
planes municipales y distritales deben ser el resultado de un proceso de discusión y 
concertación con los actores sociales del municipio, en todas sus etapas: preliminar, 
diagnóstico, formulación, aprobación y ejecución. Dicha Ley y normas reglamentarias 
posteriores establecen distintos mecanismos de participación para cada etapa. Se destacan 
las audiencias públicas y cabildos abiertos, así como las mesas de concertación y los 
comités de seguimiento (Congreso de la República de Colombia, 1997) citado por 
Massiris. Del mismo modo, la Constitución Política de 1991 ha puesto a disposición de la 
 
 
 
38 
 
comunidad instrumentos tales como el Derecho de Petición, la Revocatoria del Mandato, la 
Acción de Grupo, las veedurías ciudadanas, la Acción de tutela y la Acción de 
Cumplimiento, mediante los cuales, los ciudadanos podrán exigir el cumplimiento de los 
planes o el respeto a sus derechos, si considera que las autoridades están haciendo caso 
omiso del mismo o si se está violando alguno de sus derechos. Además de la concertación 
con los actores sociales, los planes municipales de OT de Colombia deben ser aprobados 
por las corporaciones regionales de desarrollo (autoridad ambiental), por el consejo de 
planificación, por el concejo municipal y por la junta metropolitana. 
A pesar de lo anterior, la aplicación que se ha hecho de estos instrumentos en Colombia 
dista mucho aún de una participación activa y decisiva de la ciudadanía, debido a la 
incredulidad frente al proceso y de cierto temor de los ciudadanos para dicha participación. 
Adicionalmente, ha existido en muchas administraciones municipales cierto desinterés por 
promover la participación social. 
El carácter integrador de la ordenación del territorio implica un mayor impulso de la 
participación social y de la concertación como requerimientos necesarios para dar 
legitimidad a los planes de ordenación y, como lo plantea para un mayor entendimiento del 
proceso de planificación como procedimiento de coordinación de actuaciones. En general, 
es notable en los países latinoamericanos, la ausencia de una cultura de la planificación 
participante y el escaso dominio de metodologías de consensos y de resolución de 
conflictos en los procesos de concertación, que permitan, por ejemplo, evitar que los 
actores poderosos impongan sus intereses individuales por encima del interés colectivo. 
Actualmente la planificación y el ejercicio del poder existente en AL, podemos sintetizarla 
de la siguiente manera: lo que prevalece en la normatividad existente, es la concepción del 
OT como una práctica planificada, complementaria de la planificación sectorial, mediante 
la cual es posible dar un tratamiento integral a la problemática de los territorios; utilizando 
como estrategia la planificación física espacial dentro de un contexto ambiental (desarrollo 
sustentable). No obstante, en su instrumentación, no existe claridad sobre los mecanismos 
de articulación necesarios para armonizar las acciones sectorialesy territoriales, ni sobre 
sus diferencias y complementariedades, lo que lleva a que a menudo el OTse confunda con 
la planificación ambiental y el urbanismo. Aún se está lejos de concebir el plan de 
 
 
 
39 
 
ordenación como un marco orientador de las políticas sectoriales en la búsqueda de una 
ordenación integral del territorio. 
Con excepción de Venezuela y Colombia, la práctica de la ordenación territorial según 
Massiris, se da sin respaldo de un “ordenamiento legal” situación que manifiesta una 
debilidad normativa y, en consecuencia, serios obstáculos para la articulación con las otras 
prácticas de planificación. Veamos algunos casos: el caso mexicano donde la ordenación 
territorial carece de soporte jurídico, en tanto que sí lo tienen los planes de ordenación de 
asentamientos y los programas de ordenación ecológica. A lo anterior se suma el hecho de 
que, con excepción de Bolivia y Venezuela, es común que la práctica ordenadora no 
abarque la totalidad de las distintas instancias territoriales de los países: nacional, regional, 
departamental (estatal, provincial) y municipal, según cada caso. En Uruguay, por ejemplo, 
solo algunos departamentos como Montevideo están elaborando planes de ordenamiento, 
algo similar ocurre en México, donde solo se realizan programas de ordenación territorial 
en las entidades federativas y uno que otro en los municipios. 
En Argentina y Nicaragua se realizan planes en los ámbitos departamentales y 
municipales, pero no existe política nacional. En Colombia se realizan planes municipales 
que incluyen la ordenación urbana y se dan directrices departamentales, sin que exista una 
política nacional. En Costa Rica se realizan planes reguladores cantonales con fuerte 
énfasis urbanístico y no existen lineamientos departamentales ni nacionales. Todo esto 
conduce a una práctica espacialmente fragmentada de la ordenación, que en nada 
contribuye al manejo coherente del territorio, y la mayoría de veces lejos de contribuir 
detienen la intención de “ordenar”. 
Por otra parte, no existe una organización administrativa que favorezca la gestión integral 
del OT, la cual se realiza a partir de sistemas institucionales sectoriales, muy alejados del 
carácter global y horizontal que es connatural a la ordenación. En este sentido es necesaria 
la implementación de un sistema jerarquizado de planificación en el que la planificación 
urbanística, ambiental y de desarrollo socioeconómico se vincule con la planificación 
territorial tanto en sentido horizontal como vertical, garantizando de este modo, la 
prevalencia de la gestión integral y el entendimiento del proceso de planificación como 
procedimiento de coordinación de actuaciones. 
 
 
 
40 
 
Con lo que respecta a la participación social en los procesos de ordenación es débil. 
Prevalece en los planes la visión de territorio y objetivos de las instituciones de Gobierno 
responsables de los planes y de los grupos empresariales y corporativos poderosos que 
imponen, en última instancia, su voluntad e intereses y condicionan la acción ordenadora 
del Estado, aseveración que Massiris atinadamente plantea y aplica para México. A esto se 
suma que los agentes planificadores no se circunscriben a su papel técnico y con frecuencia 
se comprometen con algunas fuerzas económicas y sociales, lo que sesga su labor. 
Es común en los países latinoamericanos, que los actores poderosos presionen sobre los 
agentes planificadores para inducir cambios en los usos del suelo en una dirección 
favorable a sus intereses individuales. También es común que los agentes planificadores 
sean proclives a actuar en función dichas presiones. El carácter integrador del OT exige un 
compromiso con el apoyo a la participación social y a la concertación como forma de hacer 
de la ordenación un proceso de construcción colectiva del uso y ocupación deseado del 
territorio. 
En relación con la capacidad técnica no hay duda que aquí existe otra dificultad, 
especialmente ligada a la calidad de la información que demandan los estudios 
diagnósticos y prospectivos para la elaboración de planes de ordenación del territorio y a 
las tendencias existentes respecto al manejo de dicha información. 
La mayoría de los países latinoamericanos carecen de sistemas nacionales de producción 
de información territorial que articulen a las diversas instituciones, que desde perspectivas 
sectoriales, generan dicha información. A menudo es imposible integrar información de 
distintas instituciones, por no corresponder en sus formatos, escalas, fechas, etc. Del 
mismo modo existe una tendencia en los diagnósticos a dar mayor importancia a las 
características cuantificables y medibles, llegando a veces a extremos de condicionar los 
análisis y evaluaciones territoriales a los formatos, indicadores y posibilidades que 
establecen los sistemas de información geográfica, sacrificando cualidades no medibles 
(estructurales, relacionales, culturales) muy significativas en la comprensión e 
interpretación adecuada de la problemática territorial. 
 
 
 
 
 
41 
 
CAPITULO II 
LA POLÍTICA MEXICANA SOBRE LOS ORDENAMIENTOS ECOLÓGICOS 
 
II.1 Los primeros intentos de planificación en México 
Revisando la bibliografía existente, encontramos que la historia de la planificación 
territorial sin duda alguna se ha realizado en Europa, como lo expusimos en el capitulo 
anterior y que el camino de América Latina es muy parecido en sus diferentes países, muy 
reciente por cierto; ahora nos concentraremos en los ordenamientos ecológicos como una 
expresión entre otras más del ordenamiento territorial. 
Desde la aparición de las sociedades precolombinas la planificación ha evolucionado con 
la presencia y vaivén de sus gobiernos, desde las diferentes culturas que se han establecido 
en una región cuando dejaron de ser nómadas, delimitaron y pasaron a ser parte del 
territorio creando identidad. Todas las sociedades han tenido una noción de que el espacio 
físico territorial debe de planificarse, desde la zonificación y limitación de las 
comunidades, hasta la a distribución de la agricultura se ha tenido de manera implícita y 
necesidad de la “planificación”. La imposición de criterios han sido diversas; desde las 
coercitivas hasta las de “consenso” y si alguna de estas fallaba las guerras regionales o 
locales daban el veredicto final. 
Sin embargo por parte de Hiernaux y Torres (2008), sitúan que la planificación inicial en 
México fue hasta el último cuarto del siglo XIX y todo el siglo XX donde se aprecia la 
historia de una sucesión de visiones territoriales a veces contradictorias, que transitaron de 
una posición autoritaria a formas de ordenamiento implícito y posteriormente explícito, 
hasta desembocar en una carencia de ordenamiento, cuando la visión dominante en la 
política mexicana en todos sus campos de aplicación, es la sumisión al mercado. Los 
altibajos del ordenamiento territorial son entonces parte de la historia de un sistema 
político, marcado además por largos periodos de dominación de un partido, pero no por 
ello coherente en su imaginario territorial y en sus prácticas de ordenamiento. 
Los primeros esfuerzos e intento de planificar el territorio se dio con la ascensión a la 
Presidencia de la República del General Lázaro Cárdenas del Río (1934-1940) cuando se 
 
 
 
42 
 
logró imponer una visión única del Espacio-Nación aunque no sin contradicciones: 
modernizar el país, reconstruyendo las infraestructuras devastadas por la gesta 
revolucionaria, promover una agricultura moderna pero asignando tanto los campesinos al 
ejido como forma de organización tradicional, fomentando la industrialización y, sobre 
todo, creando las instituciones necesarias para un impulso desde arriba de un modelo de 
desarrollo económico y social, todavía marcado por la intención de una mayor justicia 
social. El citado sexenio logró sentar las bases de un modelo dedesarrollo centrado sobre 
la capital de la República, primera ciudad en contar con un Plan de Desarrollo Urbano 
emprendido desde los primeros años de los treinta pero jamás terminado ni legalizado. Se 
planteó la necesidad de regionalizar el territorio nacional, de inventariar sus recursos, y de 
adoptar políticas que sacará de su retraso atávico a los espacios más retrasados. 
Cárdenas después de la segunda guerra mundial, implemento y conceptualizó en materia 
de ordenamiento del territorio: las Comisiones de las cuencas hidrológicas (Ornelas 1993). 
Este proyecto se deriva de la copia de la propuesta estadounidense en el Valle del 
Tennessee, propuesta que contrapesaba a la postura radical y autoritaria de los modelos de 
planeación soviéticos que alcanzaron grandes reconocimientos en Occidente, por la 
velocidad de la transformación de la Rusia zarista a una potencia industrial y militar. 
El modelo del desarrollo regional a partir de la visión por cuenca hidrológica fue aceptado 
por los presidentes posteriores a Cárdenas, y promovido por éste último, en la Comisión 
del Tepalcatepec que dirigió desde 1947 (luego extendida a la Cuenca del Balsas) y en 
otras cuencas que tuvieron menos auge. El embrión de un desarrollo integral de las 
regiones estaba presente en la visión por cuencas: sin embargo, los analistas como Ornelas 
(1993) han demostrado que no solo se trató de un número reducido de experiencias que no 
afectaron significativamente el curso del modelo industrial-urbano en vía de imposición 
después de los cuarenta, sino que las mismas tuvieron un impacto reducido en sus ámbitos 
espaciales, inclusive creando nuevas desigualdades entre la población más integrada y el 
resto de los habitantes. 
La fase que va de fines de la segunda guerra mundial hasta 1970, Hiernaux y Torres le dan 
el nombre de fase de ordenamiento implícito y es justamente la etapa de mayor crecimiento 
económico sostenido y continuo en México, es también una etapa durante la cual se 
 
 
 
43 
 
planteó más una gestión del crecimiento que un impulso a modelos distintos. En otros 
términos, a excepción del programa de cuencas hidrológicas, resulta difícil encontrar otra 
política de planeación. Sectorialmente, se impulsa el desarrollo siguiendo a las tendencias 
que provienen tanto del mercado nacional en plena expansión, como de la relación con los 
Estados Unidos y parcialmente del mercado mundial, pero sin mostrar serias 
preocupaciones por las tendencias territoriales que ese crecimiento generaba. Más aun, 
todo parece indicar que el reforzamiento de la centralidad territorial de la economía se 
volvió el paradigma no explícito, lo que dio lugar a políticas que favorecieron el 
crecimiento industrial en torno a la capital, se provocó la concentración industrial-urbana 
con las consabidas consecuencias territoriales. 
La Planeación Explicita dicen estos mismos autores; llega para cuando México había 
pasado por una situación de inestabilidad social que no se resolvió sino por una represión 
salvaje, sino que también el mismo poder político había ya tomado conciencia del riesgo 
político implícito en una desigualdad regional tan marcada. El gobierno de Luis Echeverría 
Álvarez inauguró entonces una nueva aunque breve etapa, en la cual el ordenamiento 
territorial se volverá parte del discurso político oficial, pero también un referente 
permanente para un número considerable de programas sectoriales con efectos regionales, 
o de programas directamente regionales. 
Para entonces, se había perdido la fe en la posibilidad de proseguir con el modelo de 
desarrollo regional por cuencas hidrológicas, y dominaban las visiones desarrollistas que 
propugnaban por la creación de polos de crecimiento económico, capaces de transitar a 
polos de desarrollo regionales. Entre las características más destacadas de esta política 
explícita, vale mencionar la fuerte participación del Estado que no solo concibe un modelo 
territorial, diseña propuestas, consigue los recursos y pone en operación las actividades 
consideradas como “motrices” para el desarrollo económico y regional: dos ejes 
productivos fueron privilegiados, por una parte la industria pesada, por la otra el turismo 
internacional. El primer eje fue el sustento de los proyectos siderúrgicos en torno a Ciudad 
Lázaro Cárdenas, Michoacán, de la petroquímica en torno a Coatzacoalcos-Minatitlán, 
Veracruz y de la transformación del cobre en Nacozari de García, Sonora, como proyectos 
más destacados. Desde la perspectiva del turismo internacional, fueron los proyectos de 
 
 
 
44 
 
Cancún, Quintana Roo, Ixtapa-Zihuatanejo, Guerrero, Los Cabos y Loreto, Baja California 
Sur, y finalmente Huatulco, Oaxaca, quienes fueron impulsados bajo esta visión. Las 
críticas a la forma de operar estos desarrollos y a sus efectos reales sobre la región y en el 
contexto de una posible desconcentración territorial. 
En el sexenio de López Portillo solo se intensificó la misma política, pero agregando un 
ingrediente que provocó una reacción particularmente adversa en los años posteriores: el 
crecimiento se sostuvo en un fuerte endeudamiento externo, que representó una parte 
sustancial de la deuda pública a 1982. (Ornelas, 1993). 
Sin embargo, los dos sexenios de ordenamiento explícito del territorio nacional tuvieron 
algunos efectos benéficos según Hiernaux y Torres (2008) que conviene resaltar: por una 
parte, se instauró una cultura política de la necesidad de intervenir en el territorio, para 
contrarrestar los efectos negativos para el modelo social y territorial del país, de una 
concentración creciente y de una centralización intensa. Asimismo, con errores innegables 
también, se impuso una cultura más racional, hacia la organización de los recursos, la 
fijación de objetivos claros, en breve, hacia una cierta forma de planeación que ha distado 
también de ser óptima pero que no ha dejado de mostrar sus ventajas para un manejo más 
racional del territorio. 
Ante la poca efectividad de la política donde aparecieron o hicieron aparecerse como el 
desorden administrativo, la corrupción y el despilfarro, los sexenios posteriores, de 1982 al 
2000 de Miguel de la Madrid Hurtado, Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo Ponce 
de León, marcan un giro radical en materia del ordenamiento del territorio, y que su 
influencia permea la política económica actual. 
Con la llegada del modelo neoliberal se abandonó de inmediato la política que intentaba 
dar un planteamiento de planificación regional con la intención de “equilibrar” las regiones 
económicas del país, y se paso a los grandes proyectos de desarrollo económico-territorial 
inclusive a la privatización de los logros estatales en estos sitios (a excepción de los 
proyectos petroleros, protegidos por la entonces vigente ideología nacionalista sobre estos 
recursos). La reestructuración de la administración pública conllevó a cerrar numerosas 
instituciones que tenían cierta injerencia en el desarrollo territorial y sobre todo, a reducir 
sensiblemente la plantilla de burócratas, de tal suerte que temas no prioritarios acabaron 
 
 
 
45 
 
por no atenderse: la atención del territorio se había de hecho vuelto secundario frente a la 
necesidad de recuperar el crecimiento y de atender los efectos socialmente perversos de la 
crisis y de la apertura de los mercados, iniciada desde el sexenio del presidente de la 
Madrid, inclusive mucho antes de la firma de un Tratado de Libre Comercio de América 
del Norte, que solo concluirá en 1994. 
En cierta forma, los resultados territoriales de ese periodo parecían dar la razón a la política 
neoliberal, ya que se empezó a asistir a un descenso de la concentración y de la 
centralización en torno a la ciudad de México. Sin embargo, como se empezará a ver 
rápidamente, otros efectos “perversos” se hicieron patentes: entre los cuales podemos citar 
la degradación social y económicade los territorios afectados por la crisis (entre otros la 
misma ciudad de México), el crecimiento desordenado e intensivo de las ciudades 
fronterizas, polo de atracción de la miseria atraída por el paso a los Estados Unidos y de las 
maquiladoras o sea las formas de organización del trabajo que juegan con esa miseria para 
concertar salarios muy inferiores a lo que se paga en los países de origen del capital, y el 
extraordinario y cada vez más conflictivo retraso absoluto y relativo de las entidades 
sureñas de la República, entre otros factores conflictivos, (Ornelas, 1993). 
Contradictoriamente a la ideología de mercado que dominaba durante aquellos tres 
sexenios, (1964-1982) surgió una suerte de formalización de la planeación territorial. Una 
ley de planeación promulgada en enero 1983, que define un marco de planeación que 
deberá ser seguido en los próximos años. Lo que será efectivamente dejado en forma 
radical, es la intención de una intervención sobre el territorio que tuviese carácter integral: 
se observará, por el contrario, una fuerte preferencia hacia las intervenciones parciales y 
los programas “focalizados”. El carácter parcial de la intervención puede observarse, por 
ejemplo, en la emisión de una serie de planes regionales que no cubren la totalidad del 
territorio, pero que se orientan hacia áreas o porciones del territorio nacional que se 
consideran como prioritarias, como el Mar de Cortés, el Sureste o el Valle de México, 
(Ornelas, 1993). 
Finalmente, para cerrar el breve resumen de estas etapas recientes, vale la pena subrayar 
que durante los dos últimos sexenios del milenio, se ha reforzado considerablemente la 
“conciencia ecológica” en el país, así como la toma de conciencia de la necesidad de 
 
 
 
46 
 
construir una política ambiental seria frente a los problemas evidentes que enfrenta el país 
en la materia, esto sin duda por la inercia mundial que trajo la Declaración de Río sobre 
Medio Ambiente y Desarrollo, (ONU, 1992). A partir de esta inercia internacional, se ha 
construido progresivamente un ordenamiento ecológico del territorio muy “sofisticado” en 
cuanto a técnicas de elaboración de las propuestas, con la virtud de introducir la dimensión 
ambiental sumamente importante que fue ignorada y menospreciada en los sexenios 
anteriores. 
El sexenio de Fox declaró su voluntad de impulso a una política explícita de desarrollo 
territorial basada en la coordinación de acciones entre el gobierno federal y los gobiernos 
estatales y de estos últimos entre sí y con sus contrapartes a nivel municipal. La definición 
de la política territorial partió de la idea de que es posible identificar en México cinco 
mesorregiones
 
diferentes entre sí que requieren el desarrollo de planes específicos para 
cada una de ellas con el fin de lograr representar las necesidades y vocaciones particulares 
de cada una de ellas (Hiernaux y Torres, 2008). La administración federal estableció la 
Oficina de la Presidencia para la Planeación Estratégica y el Desarrollo Regional, 
responsable de la implementación del modelo de planeación basado en las mesorregiones, 
y decretó tres programas federales: el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y 
Ordenación del Territorio 2001-2006, el Plan Puebla Panamá y el Programa Marcha Hacia 
el Sur. 
En lo que concierne al modelo de planeación basado en las mesorregiones, la 
administración logró establecer una estructura organizativa básica, centrada en los consejos 
técnicos y los fideicomisos regionales correspondientes a cada una de ellas. Noreste, 
Centro-Occidente y Centro País, así como con un reporte de competitividad para el Sur-
Sureste; también se logró concluir el diseño de dos proyectos estratégicos para el noreste 
del país y la integración de una cartera de proyectos en la mesorregión 
 
A los estados de 
Puebla, Querétaro, Chihuahua y Durango, que participan en más de una mesorregión, se 
les denominó estados articuladores. Según cita Hiernaux y Torres (2008). 
Con el fin de reforzar esta estrategia de planeación y acción regional, en mayo de 2005 la 
Oficina de la Presidencia para las Políticas Públicas concluyó la elaboración de un 
documento intitulado Arquitectura Institucional para Promover el Desarrollo Regional en 
 
 
 
47 
 
México el cual se propone representar “un gran cambio a favor de la descentralización y 
apoyar una fuerte redistribución de facultades a los estados para que, actuando 
colegiadamente como mesorregiones, tengan una participación decisiva en materia de 
planeación, financiamiento presupuestal, control y evaluación de procesos clave para el 
desarrollo regional”. Esta propuesta apunta indudablemente a fortalecer la planeación 
regional desde la misma región, lo que desde el punto de vista de los gobiernos locales 
parecería ser lo más adecuado. Pero es insuficiente, según la postura de Hiernaux y Torres 
(2008); la planeación regional debe partir de considerar al país como un todo superior a la 
suma de las partes: existen principios de seguridad nacional, o de equidad presupuestaria y 
compensación tributaria, por citar un par de ejemplos, que requieren forzosamente de una 
conducción nacional, e implican acciones y decisiones que en ocasiones pueden ir en 
contra de lo que parecería ser la voluntad de una u otra región. 
El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006 
(PNDU-OT), que presentó Fox a finales del año 2001 pareció ser buena idea de 
planificación. El Programa establece un esquema de la política de ordenación del territorio 
con una conducción nacional totalmente incluyente de las atribuciones y responsabilidades 
de los gobiernos estatales y municipales, por un lado, y de las que confiere la Ley Orgánica 
de la Administración Pública Federal al conjunto de las secretarías de estado y 
dependencias federales correspondientes, por el otro. De manera muy resumida podemos 
decir que los principales aspectos de la política de ordenación del territorio definida en el 
PNDU-OT: se introduce de manera novedosa la planeación y prospectiva del territorio, 
uno de los objetivos es fortalecer el proceso de planificación y la gestión urbana y regional. 
Se buscaba elaborar un proyecto territorial nacional al año 2025, buscando articular las 
regiones. 
El sexenio de Felipe Calderón, se plantea en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, al 
Ordenamiento Ecológico como estratégico, en dos de cinco ejes rectores. En el eje 2 
“economía Competitiva y generadora de empleos”, define entre sus estrategias la 
“Promover el ordenamiento ecológico general del territorio y mares”, la cual corresponde 
al Objetivo 10 “Revertir el deterioro de los ecosistemas, a través de acciones para preservar 
el agua, el suelo y la biodiversidad”. En el Eje 4 “Sustentabilidad ambiental”, considera 
 
 
 
48 
 
entre sus estrategias “Instrumentar acciones para ejecutar el ordenamiento ecológico del 
territorio nacional”. Que corresponde al Objetivo 9 “Identificar y aprovechar la vocación y 
el potencial productivo del territorio nacional a través del ordenamiento ecológico, por 
medio de acciones armónicas con el medio ambiente que garanticen el aprovechamiento 
sustentable de los recursos naturales”. Diario Oficial de la Federación (DOF 7 sep-2012). 
Por otra parte, el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012, 
establece en el Objetivo 5 “Impulsar la acción territorial integral incluyendo la formulación 
y expedición del ordenamiento ecológico general del territorio y de los mares y costas, así 
como la atención a regiones prioritarias”, la Estrategia 1 “Formular, expedir y ejecutar el 
programa de ordenamiento ecológico general del territorio”. El Programa Nacional Hídrico 
2007-2012, considera, entre sus estrategias, en el capítulo 3, Objetivo 6 “Prevenir los 
riesgos derivados de fenómenos meteorológicos e hidrometeorológicos y atender sus 
efectos”,la estrategia 8 “Promover programas de ordenamiento ecológico territorial en 
regiones que se encuentren en riesgo por eventos hidrometeorológicos”. (DOF 7-sep-
2012). 
Como podemos ver en el sexenio de Calderón hubo intentos de aplicar la política 
ambiental a las actividades económicas, sin embargo solo es un buen deseo en papel, 
porque en la práctica siguen teniendo preponderancia actividades productivas como la 
minería que está por encima de cualquier actividad de conservación y actualmente existe 
esta actividad incluso en algunas Áreas Naturales Protegidas. 
Si bien es cierto que se intento llevar a cabo acciones interinstitucionales como las del 21 
de febrero de 2007, en Mazatlán, Sinaloa, durante la presentación de la “Estrategia 
Nacional para el Ordenamiento Ecológico en Mares y Costas”, donde Calderón Hinojosa, 
instruyó a la Semarnat, con el apoyo de otras Secretarías, a cumplir con una serie de metas 
entre las que se encuentra “Formular y Expedir el Programa de Ordenamiento Ecológico 
General del Territorio” (POEGT); y en abril de 2008, se instituyó un grupo de trabajo 
integrado por representantes de diversas secretarías entre las que se encontraban: Sedesol, 
Sagarpa, Sectur, SRA, Segob (Conapo, Cenapred), SCT, SE (SGM), Sener (Pemex, CFE) e 
INEGI, las cuales fueron designadas mediante oficio para participar en el seguimiento y 
evaluación del POEGT. Ese mismo año, se concluyó el estudio técnico, cuya formulación 
 
 
 
49 
 
estuvo a cargo del Instituto de Geografía de la Universidad Nacional Autónoma de 
México, bajo la coordinación de la Semarnat-INE y el Grupo de Trabajo Intersecretarial. 
En el mismo Diario Oficial de la Federación del 7 de septiembre de 2012, se acepta en su 
introducción que por el alcance y escala, el POEGT no tiene como objeto autorizar o 
prohibir el uso del suelo para el desarrollo de la actividades sectoriales y que cada sector 
tiene sus prioridades y metas; más bien dice el documento, que los sectores adquieren el 
compromiso de orientar sus programas, proyectos y metas de tal forma que contribuyan al 
desarrollo sustentable de cada región, es decir es como un llamado a “misa”, quien quiere 
lo puede hacer, sino no hay obligatoriedad legal para ello. 
En el actual gobierno de acuerdo al “Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 prevé como 
estrategia general elevar la productividad para llevar a México a su máximo potencial, por 
lo que se orienta la actuación gubernamental en torno a cinco metas nacionales: México en 
Paz, México Incluyente, México con Educación de Calidad, México Próspero y México 
con Responsabilidad Global, lo cual incluye además tres estrategias transversales: 
Democratizar la Productividad, Gobierno Cercano y Moderno, y Perspectiva de Género; 
Que la meta nacional México Incluyente tiene como objetivo, entre otros, proveer un 
entorno adecuado para el desarrollo de una vida digna, para lo cual resulta indispensable 
transitar hacia un modelo de desarrollo urbano sustentable e inteligente que procure un 
ordenamiento territorial responsable, así como un mejoramiento de los espacios públicos, 
en el marco de una coordinación interinstitucional que garantice la concurrencia y 
corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno”. (DOF 20 de mayo 2013). 
Por su parte, el Programa Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) establece seis 
objetivos que promueven la transición hacia un modelo de desarrollo sustentable e 
inteligente. Este nuevo modelo busca fomentar un crecimiento ordenado de las ciudades 
para hacer de ellas sitios en los que las distancias no representen una barrera para los 
ciudadanos. Ciudades productivas, en las que los ciudadanos aprovechen al máximo las 
ventajas de la urbanización y se genere un crecimiento compatible con la sustentabilidad 
ambiental y social. (DOF 30 de abril 2014). 
Las ciudades que el PNDU vislumbra serán sitios incluyentes que promoverán el máximo 
potencial de los ciudadanos vía el acceso al ejercicio libre e igualitario de todos sus 
 
 
 
50 
 
derechos. Este sentido, y en observancia al Plan Nacional de Desarrollo, en la elaboración 
del Programa Nacional de Desarrollo Urbano se incluyen líneas de acción encaminadas al 
logro de los objetivos de las tres estrategias transversales: “Democratizar la 
Productividad”, consolidar un “Gobierno Cercano y Moderno” e incorporar la “Perspectiva 
de Género”. 
Por otra parte el Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano contiene 
objetivos, estrategias y líneas de acción que reflejan las actividades prioritarias y concretas 
que se llevarán a cabo en esta Administración, por los órganos y entidades que integran el 
sector coordinado por la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu). 
Dichos objetivos, estrategias y líneas de acción promueven el ordenamiento del territorio 
nacional mediante políticas que armonicen el crecimiento o surgimiento de los 
asentamientos humanos y centros de población; el desarrollo urbano con criterios 
uniformes respecto de la planeación, control y crecimiento con calidad de las ciudades y 
zonas metropolitanas del país; la planeación del desarrollo regional y; la modernización de 
los registros públicos de la propiedad y los catastros. (DOF 16 de diciembre 2013). 
Mientras que el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales (PSMARN) 
decretado el 12 de diciembre de 2013, en su apartado de 1.5 Gobernanza ambiental, se 
reconoce que tanto a nivel estatal como municipal los gobiernos no han tenido la capacidad 
de cumplir con sus atribuciones legales ambientales básicas, y se plantea la colaboración 
federal y estatal para cumplirlas. También se acepta que si bien ha habido avances en 
participación social, el reto futuro es fortalecer la operación y el impacto de la política 
ambiental y garantizar el acceso a la información, la transparencia y la rendición de 
cuentas. 
En este programa sectorial solo se le dedica un párrafo al tema del instrumento de 
ordenamiento ecológico y donde se reconoce que dado que hay diferentes intereses para el 
aprovechamiento del territorio, un instrumento clave es el Ordenamiento ecológico y 
rescata el POEGT, publicado en 2012, que se toma como referencia para todo el sexenio 
para encaminar nuevos proyectos que impulsen el desarrollo del país y el bienestar social 
con los menores impactos ambientales posibles. 
 
 
 
 
51 
 
II.2. Antecedentes de los ordenamientos ecológicos 
La Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente 
Humano (Naciones Unidas, 1972), marcó un hito a nivel global en cuanto a la necesidad de 
planear el uso de los recursos naturales y de regular el crecimiento de los asentamientos 
humanos. A partir de entonces son diversos los países que utilizan al Ordenamiento del 
Territorio, con diferentes denominaciones, como un instrumento para planificar y regular 
en sus territorios las actividades productivas, conservar sus recursos naturales y mejorar la 
calidad de vida de sus poblaciones. 
Las primeras experiencias en materia de ordenamiento en nuestro país se originaron con la 
Ley General de Asentamientos Humanos, publicada en 1976, en esta empezaron a 
considerarse los aspectos ambientales del desarrollo para la planeación de los usos del 
suelo del territorio. Con esta ley se establece una política ambiental de planeación de la 
cual se derivan los llamados “Ecoplanes” y los “Planes de Desarrollo Ecológico de 
Asentamientos Humanos”; estos comprendían, entre otras partes esenciales la descripción 
del medio físico y biótico, su diagnóstico, la ubicación espacial de los problemas 
ambientales y las recomendaciones para su atención. (Congreso de la Unión, 1976). 
En 1982 la Ley Federal de Protección al Ambiente incluye por primera vez el concepto de 
Ordenamiento Ecológico como instrumento básico de la planeación ambiental, y en la Ley 
de Planeación de 1983, el gobierno federalcontinúa con su labor de planificación 
ambiental instrumentando proyectos de Ordenamiento Ecológico del territorio en zonas y 
áreas prioritarias para el desarrollo nacional. Con la Ley de Protección al Ambiente el 
ordenamiento Ecológico no incorporaba la participación social y la falta de reglamentación 
dificultaba su aplicación. 
El 10 de agosto de 1987, se reforman los artículos constitucionales 27 y 73, para 
fundamentar un marco ecológico. En el artículo 27 se incluye en su primer párrafo el 
criterio de preservación y restauración del equilibrio ecológico y en el artículo 73 se le 
adicionó la fracción XXXIX-G, donde faculta al Congreso de la Unión a expedir leyes que 
establezcan la concurrencia de los estados y municipios en sus respectivas competencias en 
materia de Protección al ambiente, Preservación y Restauración del Equilibrio Ecológico. 
Carmona Lara (sin fecha) consultado en línea. 
 
 
 
52 
 
De esta forma el 28 de febrero de 1988 en el Diario Oficial de la Federación se publica la 
Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA). Esta Ley a 
opinión de la investigadora de la UNAM, María del Carmen Carmona Lara, quien hizo una 
análisis de la historia de la misma, señala que fue plenamente consensuada y su aprobación 
fue por unanimidad, reflejando la esperanza por alcanzar realmente una protección al 
medio ambiente; además fueron escuchados movimientos ecologistas y académicos que 
impulsaron desde la sociedad civil la iniciativa. 
La LGEEPA aprobada se estructura en cuatro conceptos básicos: Política ecológica, 
manejo de los recursos naturales, protección al ambiente y participación social, que se 
fundamentan en el sistema de concurrencias, el sistema nacional de Áreas Naturales 
Protegidas (ANP) y las medidas de control, de seguridad y el régimen de sanciones. 
Contiene 194 artículos, en 9 secciones, con 25 capítulos en seis títulos. 
Ese mismo año se público el Manual de Ordenamiento Ecológico del Territorio; y se 
comenzó a promover la elaboración de los instrumentos con el impulso de la participación 
social, parte fundamental de este instrumento lo que posibilito que en 1994, aparecieran los 
primeros ordenamientos ecológicos, cita Carmona (sin fecha), si dar datos de cuantos. 
En 1996 con las modificaciones a la LGEEPA, el Ordenamiento Ecológico adquirió su 
forma actual, y en su metodología se incorporaron conceptos de la teoría de sistemas para 
realizar los análisis relativos a las tendencias de deterioro, la aptitud territorial y las 
potencialidades de aprovechamiento de los recursos naturales, apoyándose además en el 
uso de Sistemas de Información Geográfica (SIG). Con la difusión de experiencias 
relativamente exitosas a través de publicaciones y un Congreso Nacional (1999), 
motivaron a los gobiernos estatales a que, paulatinamente, el Ordenamiento Ecológico se 
fuera incorporando en su legislación. 
En la publicación del Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la 
Protección al Ambiente en Materia de Ordenamiento Ecológico (DOF del 8 de agosto de 
2003) se definen con mayor claridad los objetivos y alcances, se fortalece la coordinación 
sectorial a través de acuerdos de voluntades, el Proceso de Ordenamiento Ecológico se 
institucionaliza mediante la constitución de un Comité de seguimiento representativo y 
 
 
 
53 
 
plural y se transparenta a través de un registro electrónico denominado Bitácora Ambiental 
que permite dar cuenta de su avance. 
 II.2.1 Bases legales 
Entre los principales fundamentos jurídico-administrativos de referencia general se 
encuentran: La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la cual se 
establecen los principios de: a) Desarrollo Integral y Sustentable (Artículos 25); b) 
Participación democrática de la Sociedad en la Planeación (Artículos 25 y 26); c) La 
Función Social de la Propiedad Privada (Artículos 27); y d) Concurrencia de los tres 
órdenes de gobierno y sus ámbitos de competencia (Artículos 115 y 116). 
El sustento jurídico del Ordenamiento Ecológico (OE), se plasma en la Constitución 
Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Planeación y la Ley General del 
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) y su reglamento en materia 
de ordenamiento ecológico, así como en diversas leyes federales y locales. Tanto en la 
Constitución Política, como en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se 
establece un sistema de concurrencia entre los tres órdenes de gobierno, que sustenta la 
participación coordinada de las autoridades del ámbito federal, estatal y municipal de 
acuerdo con sus competencias. Así mismo, hay leyes con injerencia en el proceso de OE, 
como la Ley General de Bienes Nacionales, que estipula los bienes de uso común y las 
atribuciones de cada ámbito de gobierno; y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la 
Información Pública Gubernamental, la cual afirma que la información de carácter público 
debe ponerse a disposición de la sociedad, (Semarnat 2006). 
Por su parte, la Ley de Planeación establece las bases para la coordinación del Ejecutivo 
Federal con las Entidades Federativas, mediante la suscripción de convenios de 
coordinación (Capitulo V). Una vez aprobado un programa, este será obligatorio para las 
dependencias de la Administración Pública Federal, incluidas las entidades paraestatales. 
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal confiere a la SEMARNAT la 
promoción del Ordenamiento Ecológico del territorio nacional en coordinación con las 
autoridades federales, estatales y municipales y con la participación de los particulares 
(Artículo 32 bis, fracción X). 
 
 
 
54 
 
Por otro lado, la LGEEPA establece que el Ordenamiento Ecológico es un instrumento de 
la política ambiental obligatorio para los programas de desarrollo nacional (Articulo 17). 
Señala además, cuales son los criterios que deben considerarse para la formulación de un 
Ordenamiento Ecológico (Artículo 19), cuales son las modalidades de los programas de 
Ordenamiento Ecológico (Artículo 19 Bis), y describe cuales son las instancias y los 
órdenes de gobierno a quienes corresponde la formulación de las diferentes modalidades 
del Ordenamiento Ecológico, lo mismo que los alcances de dichos programas (Artículos 20 
al 20 Bis 7). 
En el Reglamento de la LGEEPA en materia de Ordenamiento Ecológico (2003) se definen 
las competencias de la SEMARNAT, así como la participación de las dependencias y 
entidades de la Administración Pública Federal en la formulación, expedición, ejecución, 
asesoría, evaluación, validación y vigilancia de los ordenamientos ecológicos de 
competencia federal; la participación en la formulación de los programas de Ordenamiento 
Ecológico Regional de interés de la Federación y en la participación y en la elaboración y 
en su caso, la aprobación de los programas de Ordenamiento Ecológico Local. 
De manera particular, el Reglamento de la LGEEPA en materia de ordenamiento ecológico 
menciona las bases de actuación del gobierno federal en los ordenamientos y su 
competencia. Por su parte, en las leyes ambientales locales se indican los términos con 
base en los cuales los estados y municipios deberán formular y expedir los programas de 
ordenamientos ecológico regionales y locales. Finalmente, cada Entidad Federativa tendrá 
ciertas particularidades en materia de Ordenamiento Ecológico, según su legislación, 
actualmente la totalidad del país en sus estados se cuenta con la normatividad legislativa 
referente al tema. 
II.3. Qué son y para qué sirven los ordenamientos ecológicos 
La ley define al Ordenamiento Ecológico así: “El Instrumento de Política ambiental cuyo 
objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de 
lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable 
de los recursos naturales, a partir del análisisde las tendencias de deterioro y las 
potencialidades del aprovechamiento de los mismos”, art. 3 fracción XXIII de la Ley 
General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (1988). 
 
 
 
55 
 
Un Programa de Ordenamiento Ecológico es un documento que contiene los objetivos, 
prioridades y acciones que regulan o inducen el uso del suelo y las actividades productivas 
de una región. El propósito de estos programas es lograr la protección del medio ambiente, 
así como la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. El 
objetivo último es que, en el desarrollo de sus actividades, los diferentes sectores realicen 
un aprovechamiento sustentable que permita la conservación, preservación y protección de 
los recursos naturales de una región. Se plantea como un proceso de planeación que 
promueve la participación social corresponsable, la transparencia del proceso al hacer 
accesible la información que se genera y las decisiones que involucran; así como el rigor 
metodológico en la obtención de información, los análisis y la generación de resultados, 
(Semarnat, 2006). 
Según el Manual del Proceso de Ordenamiento Ecológico (2006); el ordenamiento 
concebido en la legislación no es una cuestión meramente técnica que incluye solo la 
visión de los especialistas y sean estos los que de manera univoca determinen la vocación 
del territorio para las distintas actividades. En la formulación de los programas de 
ordenamiento ecológico, existentes se incluyen los intereses y conflictos que se dan entre 
los diversos sectores de la sociedad, como un insumo indispensable para encontrar el mejor 
arreglo espacial, sin menospreciar la información que proviene de los especialistas y que 
constituye la base para el debate sobre los usos más adecuados del territorio. 
En términos legales la LGEEPA enumera 4 modalidades para los Ordenamientos 
Ecológicos del territorio y se encuentran clasificados en las siguientes categorías: 
Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio (POEGT). Tiene como 
objetivo fundamental, vincular las acciones y programas de la Administración Pública 
Federal cuyas actividades inciden en el patrón de ocupación del territorio. Su formulación 
deberá atender a lo establecido en el artículo 20 de la LGEEPA y el capítulo tercero de su 
Reglamento en Materia de Ordenamiento Ecológico (ROE). 
El ROE establece que el objeto del POEGT es llevar a cabo una regionalización ecológica 
del territorio nacional y de las zonas sobre las cuales la nación ejerce soberanía y 
jurisdicción, identificando áreas de atención prioritaria y áreas de aptitud sectorial. 
Asimismo, tiene por objeto establecer los lineamientos y estrategias ecológicas necesarias 
 
 
 
56 
 
para, entre otras, promover la preservación, protección, restauración y aprovechamiento 
sustentable de los recursos naturales; promover medidas de mitigación de los posibles 
impactos ambientales causados por las acciones, programas y proyectos de las 
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF); orientar la 
ubicación de las actividades productivas y de los asentamientos humanos; fomentar el 
mantenimiento de los bienes y servicios ambientales; promover la protección y 
conservación de los ecosistemas y la biodiversidad; fortalecer el Sistema Nacional de 
Áreas Naturales Protegidas; apoyar la resolución de los conflictos ambientales, así como 
promover la sustentabilidad e incorporar la variable ambiental en los programas, proyectos 
y acciones de los sectores de la APF. 
Por su escala y alcance, el POEGT no tiene como objeto autorizar o prohibir el uso del 
suelo para el desarrollo de las actividades sectoriales. Cada sector tiene sus prioridades y 
metas, sin embargo, en su formulación e instrumentación, los sectores adquieren el 
compromiso de orientar sus programas, proyectos y acciones de tal forma que contribuyan 
al desarrollo sustentable de cada región, en congruencia con las prioridades establecidas en 
este Programa y sin menoscabo del cumplimiento de programas de ordenamiento 
ecológico locales o regionales vigentes. Asimismo, cabe aclarar que la ejecución de este 
Programa es independiente del cumplimiento de la normatividad aplicable a otros 
instrumentos de política ambiental, entre los que se encuentran: las Áreas Naturales 
Protegidas y las Normas Oficiales Mexicanas. 
Programa de Ordenamiento Ecológico Marino (POEM). Tendrán por objeto establecer los 
lineamientos y previsiones a que deberá sujetarse la preservación, restauración, protección 
y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales existentes en áreas o superficies 
especificas ubicadas en zonas marinas mexicanas, incluyendo las zonas federales 
adyacentes. Se formularan conforme lo establece la LGEEPA en su artículo 20 bis 7 y bajo 
el procedimiento de los Programas de Ordenamiento Ecológico Regionales y con la 
participación que corresponda a otras dependencias de la Administración Pública Federal. 
Programa de Ordenamiento Ecológico Regional. (POER). Tiene por objeto establecer y 
orientar la política de uso del suelo en función del impacto ambiental que generan las 
actividades productivas en regiones consideradas prioritarias o estratégicas para el país. Su 
 
 
 
57 
 
formulación deberá atender a lo establecido en los artículos 20 bis 3 de la LGEEPA y 40 
de su Reglamento en Materia de Ordenamiento Ecológico. 
Los POER presentan dos submodalidades: de dos o más estados. Cuando una región 
ecológica se ubique en el territorio de dos o más entidades federativas, el Gobierno 
Federal, el de los Estados y Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, 
podrán formular un programa de Ordenamiento Ecológico regional. Para tal efecto, la 
federación celebrará los acuerdos o convenios de coordinación procedentes con los 
gobiernos locales involucrados Art 20 bis 2 LGEEPA. De la totalidad o parte de un Estado. 
Los Gobiernos de los Estados en los términos de las Leyes locales aplicables, podrán 
formular y expedir programas de Ordenamiento Ecológico regional que abarquen la 
totalidad o una parte de una entidad federativa (Art. 20 bis 2) LGEEPA. En estos casos el 
Estado en cuestión puede invitar a participar al Gobierno Federal a través de la suscripción 
de un Convenio de Coordinación (Semarnat, 2006). 
Los Programa de Ordenamiento Ecológico Local (POEL). Que abarquen la totalidad o 
parte del territorio del Municipio. Tienen como objetivo determinar el diagnostico de las 
condiciones ambientales y tecnológicas, regular los usos del suelo fuera de los centros de 
población. En ellos se establecen los criterios de regulación ecológica de los centros de 
población, para que sean integrados en los programas de desarrollo urbano con carácter 
obligatorio para las autoridades municipales de acuerdo con lo que establecen los artículos 
20 bis 4 y bis 5 de la LGEEPA y los artículos 57 al 61 de su Reglamento en materia de 
Ordenamiento Ecológico. Asimismo, los municipios tendrán que formular su programa de 
ordenamiento con bases en las leyes locales en la materia. De igual forma los municipios 
en cuestión podrán invitar al Gobierno Federal a participar en el Proceso de Ordenamiento 
Ecológico a través de la suscripción de un convenio de coordinación, o bien, en los casos 
en que exista un área natural protegida federal la participación del Gobierno Federal será 
cuestión obligada. 
De igual forma, si existiera en la región o estado un programa de ordenamiento ecológico, 
modalidad regional, debe asegurarse la congruencia con el Programa de Ordenamiento 
Ecológico Local, (POEL). 
 
 
 
58 
 
El ordenamiento ecológico como instrumento legal, tiene que estar necesariamente, ligado 
a ser un instrumento político en cuanto a que necesita de tener el consenso de toda la 
sociedad o de lo contrario, se llegará a lo que en muchas ocasiones, los trabajos no han 
sido suficientes para asegurarla efectividad del ordenamiento ecológico como instrumento 
de planeación, según declaraciones de la misma Semarnat (2009). 
El ordenamiento ecológico debe considerarse como un proceso de planeación continuo, 
participativo, transparente y metodológicamente riguroso y sistemático. En la planeación 
del uso del suelo se debe buscar un balance entre las actividades con expresión territorial y 
la protección de los recursos naturales. De esta manera, el ordenamiento ubica las 
actividades productivas en las zonas con mayor aptitud para su desarrollo y donde se 
generen menores impactos ambientales. 
Contar con un instrumento de planeación territorial es de primordial importancia para 
identificar, prevenir y revertir los procesos de deterioro ambiental, como la escasez y 
contaminación del agua, la afectación y pérdida de especies de flora y fauna, la 
degradación del suelo y la pérdida de la cobertura vegetal, entre otros, además de disminuir 
la vulnerabilidad de las poblaciones humanas ante eventuales desastres naturales. El OE 
busca un equilibrio entre las actividades productivas y la protección de los recursos 
naturales. Por ello, uno de los principales retos del ordenamiento ecológico es armonizar 
las actividades de todos los sectores entre sí y con el medio ambiente. 
El ordenamiento ecológico no es el único instrumento del que disponen los municipios 
para planear y regular las actividades productivas y el uso del suelo. Los Programas 
Municipales de Desarrollo Urbano Sustentables (PMDUS), que regulan el uso del suelo 
dentro de los centros de población, son un ejemplo. En este sentido, es indispensable que 
ambos instrumentos sean compatibles y estén dirigidos al fomento del desarrollo 
sustentable municipal. 
De entrada debemos mencionar que el único Ordenamiento que tiene control a la 
regulación del uso del suelo es el OEL, como ya se dijo los municipios amparados en el 
artículo 115 constitucional tienen esa potestad; el resto de los Ordenamientos solo son de 
carácter “inductivo” lo que ha implicado en la mayoría de los casos no tomarlos en cuenta, 
a pesar de que la Ley de Planeación es muy específica al decir si hay un acuerdo de 
 
 
 
59 
 
coordinación entre federación y estado o municipios, pasan a tener obligatoriedad, pero 
como no debe de existir un permiso específico para el cambio del uso del suelo nadie los 
toma en cuenta. Solo la autoridad municipal tiene esa llave y arma constitucional de dar o 
negar permisos de cambio y uso de suelo, y es ahí donde el ordenamiento local se vuelve 
clave para realmente llegar a un ordenamiento de las actividades económicas con una 
visión ambiental, siempre y cuando su elaboración sea consensuada, de lo contrario solo se 
hace un trámite burocrático más. 
Nos centraremos en exponer las bondades y limitaciones de este instrumento legal en 
términos de lo que el municipio puede lograr con esta reglamentación, no utilizada ni 
generalizada para proteger el territorio de actividades depredadoras de los recursos 
naturales en todo el país. 
La primera acción según la guía del OET de la Semarnat es determinar el objetivo, 
alcances y beneficios para el municipio y la población del ordenamiento ecológico a partir 
de responder las siguientes preguntas: 
¿Para qué ordenar el territorio?, la respuesta de este instrumento es: para aprovechar los 
recursos naturales de forma sustentable y evitar conflictos entre los sectores por el uso del 
territorio. 
Otra interrogante puede ser ¿Qué problemas o conflictos se atienden con el ordenamiento 
ecológico? Cuando dos sectores tienen interés por el uso del mismo espacio o recurso para 
desarrollar sus actividades, pueden surgir conflictos si las acciones de uno de ellos 
interfieren directa o indirectamente con las del otro, lo cual dificulta su realización. El 
ordenamiento ecológico ayuda a resolver conflictos intersectoriales como: por ejemplo, el 
desplazamiento de campamentos pesqueros por el desarrollo turístico en zonas costeras. El 
crecimiento de las zonas agrícolas hacia zonas de recarga de acuíferos. El crecimiento 
desordenado de las granjas acuícolas. El crecimiento urbano a costa de zonas boscosas. La 
minería contra las actividades milenarias de subsistencia cultural y de paisaje. Las 
autoridades del ayuntamiento deben sentar a los actores en disputa del territorio y llegar a 
acuerdos donde se antepongan los intereses colectivos a los individuales de manera 
transparente y pública, porque se trata de proteger el futuro del territorio, saltar este 
proceso simplemente no dará una discusión real del problema. 
 
 
 
60 
 
¿Cuáles son los beneficios del ordenamiento ecológico? Como instrumento de planeación 
permite al municipio: Orientar inversiones gubernamentales. Apoyar la elaboración de 
planes y programas. Orientar y sustentar las autorizaciones y los dictámenes ambientales 
referentes a los usos de suelo. 
Algunas otras preguntas claves como sugiere Semarnat (2009). ¿Cuáles son las 
consecuencias de no planear? La falta de planeación puede causar problemas ambientales y 
conflictos que incluyen la asentamientos irregulares en zonas de riesgo o prioritarias para 
la conservación, escasez y contaminación del agua, entre otros. Además, los impactos 
ambientales conllevan repercusiones económicas y sociales en el municipio. 
El éxito del ordenamiento ecológico dependerá en gran parte de comprometer la 
participación de instancias públicas y privadas, además de organizaciones de la sociedad 
civil, formar un comité ciudadano cuidadosamente con la representación de todos los 
sectores económicos y ciudadanos interesados en el tema de la conservación ambiental. Es 
necesario considerar la capacidad de gestión del ayuntamiento para establecer y fomentar 
relaciones con: dependencias del propio ayuntamiento (sistema de agua, sistema de 
recolección, planeación, desarrollo urbano, catastro, entre otras). Entidades de los 
gobiernos estatal y federal (además de las autoridades ambientales; acercarse a 
dependencias que atiendan asuntos relevantes en el ordenamiento, como por ejemplo, 
turismo, desarrollo urbano, agricultura). Organizaciones sociales, instituciones académicas 
y colegios de profesionistas. Sectores productivos (cámaras, asociaciones, consejos 
empresariales, federaciones). 
El ayuntamiento debe mantener una buena relación con los actores y ser capaz de 
comunicarles la importancia de su colaboración para disponer de información oportuna que 
pueda favorecer el desarrollo del Programa de Ordenamiento Ecológico Local. El equipo 
de trabajo del ayuntamiento debe tener la capacidad de convocatoria para que los actores 
relevantes participen de manera continua en el proceso. Aún con recursos económicos y 
materiales y capital humano, si la capacidad de convocatoria es insuficiente, se dificultarán 
los trabajos y se percibirá que el proceso no es legítimo. 
Como se mencionó, para actuar con transparencia y contar con la participación de los 
diferentes actores, el responsable del proceso del OEL debe establecer comunicación 
 
 
 
61 
 
directa y permanente con todos, sobre todo con: El presidente municipal, para definir la 
visión del municipio, las políticas y los intereses de la actual administración y mantenerlo 
informado sobre el proceso. Con su participación, el proceso adquiere mayor relevancia, 
promueve la colaboración de la sociedad y contribuye a legitimarlo. El área jurídica del 
municipio para informarle los avances del OE, a fin de que la redacción y el contenido del 
POE incorporen las consideraciones legales necesarias. El cabildo para que desde el inicio 
conozca el desarrollo del POEL, opine, participe y tenga elementos de decisión cuando se 
someta a su aprobación. Los representantes del comité para garantizar la representatividad 
efectiva de los sectores, informar los avances del POEL, promover su participación y 
acordar fechas para las sesionesde comité. Los sectores involucrados para lograr su 
participación y la entrega oportuna de información, así como consensuar estrategias y 
criterios de regulación. El consultor responsable de la elaboración del estudio técnico, para 
revisar avances y resultados, garantizando el cumplimiento de los términos de referencia y 
para acordar fechas y condiciones de las reuniones. 
Concluyendo; un ordenamiento es una combinación de revisión de planes y estudios para 
jerarquizar los problemas territoriales y del medio ambiente, tales como cartografía, 
planos, datos estadísticos, planes, programas, estudios de factibilidad, informes internos y 
diagnósticos sectoriales, leyes y reglamentos que son responsabilidad principal del 
consultor; por otra parte es una acción política colectiva de mediar intereses, es una suma 
de voluntades coordinadas por el Ayuntamiento. 
II.4 Cómo se hacen los ordenamientos ecológicos 
Según la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, (LGEEPA). El 
Proceso de Ordenamiento Ecológico es un conjunto de pasos que necesariamente deben de 
cumplirse y que pasan por: formulación, expedición, ejecución, evaluación y modificación 
de los Programas de Ordenamiento Ecológico. 
Existen diversas propuestas técnico metodológicas que permiten definir el uso y manejo 
del territorio, pero es importante considerar que para lograr la congruencia en la 
ordenación del territorio en las diferentes modalidades, se recomienda al menos revisar 
como punto de partida la siguiente información: La LGEEPA, el Reglamento de la 
LGEEPA en materia de Ordenamiento Ecológico, las diversas leyes o regulaciones locales 
 
 
 
62 
 
que rijan en la materia y el Manual del Proceso de Ordenamiento Ecológico. (Semarnat, 
2006) 
Según el Manual del Procedimiento de Ordenamiento Ecológico, presenta un diagrama de 
los pasos que debe contener un Ordenamiento ecológico para que sea legal (ver figura 2). 
Figura 2. Fases del Proceso de los Ordenamientos Ecológicos 
 
Fuente: Manual del Proceso de Ordenamiento Ecológico. Semarnat 2006. 
Formulación. Esta fase es de las partes más importantes y es el inicio formal del Proceso 
de Ordenamiento Ecológico, pues se crean e instrumentan los mecanismos de coordinación 
entre los tres órdenes de gobierno, se promueve la participación social corresponsable, 
inicia el registro de información del Proceso de Ordenamiento Ecológico para garantizar la 
transparencia y acceso a la información, concluyendo con la integración de la propuesta del 
Programa de ordenamiento Ecológico. Las actividades de esta fase incluyen: Suscripción 
de un convenio de coordinación; Establecimiento del Comité de Ordenamiento Ecológico; 
Integración de la agenda ambiental; Inicio del registro del Proceso de Ordenamiento 
Ecológico en la Bitácora Ambiental, y Elaboración de la propuesta de programa 
(realización de Estudio Técnico). 
 
 
 
63 
 
Convenio de Coordinación: Es un acuerdo de voluntades que permite a las partes que lo 
suscriben, la realización de obras y acciones de manera conjunta y coordinada, sin que ello 
comprometa las atribuciones que cada una de ellas tiene en la materia. Se fundamenta en el 
marco legal y administrativo de las instancias firmantes, para establecer, entre si, 
compromisos de diversa índole (financieros, técnicos, etcétera). Los objetivos son: 
Formalizar la participación de la Semarnat, otras instancias federales, las Entidades 
Federativas y de estas con sus Municipios en las cuestiones de su competencia; 
Institucionalizar la coordinación del Proceso de Ordenamiento Ecológico mediante la 
integración de un órgano denominado “Comité de Ordenamiento Ecológico”, el cual se 
encargara de su conducción, es decir, del seguimiento y evaluación de compromisos, la 
solución de controversias, así como para promover la participación de los diversos sectores 
de la sociedad; Determinar la metodología del Proceso de Ordenamiento Ecológico, así 
como los indicadores, lineamientos y estrategias aplicables; Ejecutar las acciones que 
deban realizarse en cada entidad federativa y que competen a ambos ordenes de gobierno, 
considerando la participación que corresponda a los municipios y a los sectores de la 
sociedad. 
Es importante que entre las partes firmantes del convenio, haya representación y 
participación democrática de los tres órdenes de gobierno, sus instituciones y las de la 
sociedad civil, con el propósito de lograr la congruencia de planes, programas y acciones 
sectoriales. 
El Comité de Ordenamiento Ecológico debe estar integrado por personas, organizaciones e 
instituciones del sector público, privado y social. Para su funcionamiento cuenta con los 
siguientes órganos: Órgano Ejecutivo y Órgano Técnico. 
El Órgano ejecutivo, es el responsable de la toma de decisiones en la instrumentación de 
las actividades, procedimientos, estrategias y programas del Proceso de Ordenamiento 
Ecológico. Los Miembros Permanentes son los representantes de la Administración 
Pública de los tres órdenes de gobierno, así como los representantes de la sociedad civil 
involucrada en el Proceso de Ordenamiento Ecológico. Entre sus atribuciones esta la 
coordinación de acciones, la contratación de consultores, la asignación de recursos 
financieros para ese fin y el de la propia operación del Comité, además de la verificación y 
 
 
 
64 
 
medición del grado de avance y cumplimiento de objetivos del Proceso de Ordenamiento 
Ecológico. 
El Órgano técnico con facultades para validar los estudios y análisis técnicos necesarios 
para la instrumentación de acciones, procedimientos, estrategias y programas del Proceso 
de ordenamiento Ecológico. Los representantes de la administración pública, los diversos 
grupos y organizaciones de la sociedad (académicos, investigadores, ambientalistas, 
asociaciones civiles, etc.) y los representantes de los sectores productivos, pueden ser 
miembros permanentes en el órgano técnico. Es recomendable que estos miembros reúnan 
un perfil que contribuya de manera decisiva al Proceso de Ordenamiento Ecológico, como 
son: a) conocimiento de información critica sobre el área de estudio, b) capacidad de 
convocatoria, c) representatividad e influencia sobre actores clave e instancias de gobierno, 
entre otros que defina el Comité. El órgano técnico deberá analizar la información y 
obtener los elementos para conformar la propuesta del programa de Ordenamiento 
Ecológico. 
En general, los estudios técnicos para la integración de los Programas de Ordenamiento 
Ecológico se realizan a través de cuatro etapas: Caracterización, Diagnostico, Pronostico y 
Propuesta. La ejecución de cada una de las etapas está sujeta a los lineamientos y 
mecanismos establecidos en la normatividad aplicable y determinados por el Comité de 
Ordenamiento Ecológico. Cada etapa tiene un objetivo definido, así como los productos 
mínimos que se esperan al final de cada una de ellas. 
La caracterización dentro del ordenamiento Ecológico es un estudio cuyo objetivo es 
describir el estado de los componentes natural, social y económico del área a ordenar, 
considerando, entre otras, las siguientes actividades: 
Delimitación del área a ordenar. Considerando las actividades sectoriales, las cuencas, los 
ecosistemas, las unidades geomorfológicas y los límites político-administrativos, las áreas 
de atención prioritaria, y demás información necesaria: Ponderación de los atributos 
ambientales productivo específico (por ejemplo: los ordenamientos ecológicos de la 
Cuenca de Burgos, de la Región Popocatépetl y su zona de influencia, de la Mariposa 
Monarca, etc.), otro ejemplo el Ordenamiento Ecológico para la zona de influencia de la 
Zacatecana). De tal forma que el área a ordenar se define a partir de un criterio o de la 
 
 
 
65 
 
combinación de varios como: Cuencas hidrológicas, subcuencas e incluso microcuencas o 
una combinación de estos criterios (Porejemplo, el Ordenamiento Ecológico Región 
Cuenca de Burgos y el de la subcuenca de Valle de Bravo-Amanalco). 
Escala geográfica de trabajo. Una vez que se ha definido concretamente el área a ordenar, 
el siguiente aspecto importante que debe ser definido es la escala geográfica de trabajo. 
Para conseguirlo, es necesario considerar principalmente: La extensión del área que se va a 
ordenar; el nivel de detalle o profundidad al que se pretenden abordar los conflictos 
ambientales que serán evaluados y; la existencia y disponibilidad de la información 
documental, estadística y cartográfica relativa al área a ordenar. 
Identificar y describir el conjunto de atributos ambientales que reflejen los intereses 
sectoriales dentro del área a ordenar. Es necesario identificar aquellos sectores 
relacionados con el aprovechamiento de los recursos naturales, el mantenimiento de los 
bienes y servicios ambientales o la conservación de los ecosistemas y la biodiversidad y 
que desarrollan sus actividades en el área a ordenar. Bajo esta perspectiva, algunos 
ejemplos de los sectores que pueden ser incluidos en el Proceso de Ordenamiento 
Ecológico son los siguientes: Agricultura, acuacultura, pecuario, aprovechamiento forestal, 
minería, conservación, comunicaciones, urbano, turismo, Áreas Naturales Protegidas, 
forestal, entre otros. 
Diagnóstico. El objetivo de esta etapa es identificar y analizar los conflictos ambientales 
entre los sectores con actividades en el área a ordenar, mediante la realización de las 
siguientes acciones: realizar el análisis de aptitud, y mapas por sector, analizar los 
conflictos ambientales, mapa y descripción de conflictos ambientales, realizar el taller para 
validación de los mapas de aptitud, mapas de aptitud y de conflictos validados por los 
sectores, delimitar las áreas para preservar, conservar, proteger o restaurar, mapas con las 
áreas para preservar, conservar, proteger o restaurar. 
El diagnóstico deberá delimitar las áreas que se preservan, conservan, protegen o restauran. 
En este punto se deberán incluir, entre otras, las áreas: Sujetas a procesos de degradación 
ambiental, desertificación o contaminación. Importantes para la conservación de 
ecosistemas, de biodiversidad y de los bienes y servicios ambientales. Las Áreas Naturales 
Protegidas Federales, Estatales y Municipales. Sujetas a riesgos naturales. 
 
 
 
66 
 
Pronóstico. Es la evaluación del comportamiento futuro de una situación, basándose en el 
análisis del pasado. En general, el objetivo del pronóstico es examinar la evolución de los 
conflictos ambientales, a partir de la predicción del comportamiento de las variables 
naturales, sociales y económicas que puedan influenciar el patrón de ocupación territorial 
que hagan los diversos sectores en el área de Ordenamiento Ecológico. 
Productos finales de este apartado; analizar los procesos de deterioro de los atributos 
ambientales que definen la aptitud de cada sector, mapas de tendencias de degradación de 
los atributos ambientales que definen la aptitud de cada sector, construcción de escenarios 
mapa y descripción de los escenarios tendencial, contextual y estratégico. 
El escenario tendencial es el que mide y registra por ejemplo las tendencias de crecimiento 
poblacional y las demandas de infraestructura urbana, equipamiento y servicios urbanos, 
las tendencias de crecimiento de la frontera agrícola las tendencias socioeconómicas de la 
región, considerando el crecimiento urbano a 25 años. Es necesario construir los escenarios 
de las tasas de cambio calculadas a partir del análisis histórico de las variables. Por 
ejemplo, considera la tasa actual de cambio de uso del suelo, de pérdida de suelo, de 
crecimiento poblacional, etcétera, obtenidas en la Caracterización y el Diagnóstico. 
En el escenario contextual, es necesario considerar como elementos externos los proyectos 
gubernamentales que pueden ponerse en marcha como la construcción de vías de 
comunicación, parques industriales, rellenos sanitarios, complejos residenciales, complejos 
turísticos, etcétera. Una vez que se cuenta con la información sobre el proyecto, incluyendo 
la espacial, se hace un nuevo análisis de conflictos ambientales. 
El Escenario Estratégico muestra como a partir de diversas medidas estratégicas 
programas, acciones, se pueden disminuir las tendencias de deterioro. Este escenario 
puede ser útil cuando no existe un proyecto en puerta, como es el caso del escenario 
contextual, pero las tendencias del deterioro son desfavorables. En este se busca establecer 
medidas estratégicas que nos permitan disminuir el deterioro de los diversos atributos 
sectoriales y de los conflictos ambientales. En este, el escenario tendencial es la línea base 
sobre la cual se tiene que trabajar para menguar, vía la atención de las causas, los 
conflictos ambientales más significativos. 
 
 
 
67 
 
Propuesta del Modelo. Tiene el propósito de obtener un patrón de ocupación del territorio 
“ideal” que maximice el consenso entre los sectores, minimice los conflictos ambientales y 
favorezca el desarrollo sustentable en el área a ordenar, que servirá de base para construir 
el Programa de Ordenamiento Ecológico. Esta propuesta debe resumir según la LGEEPA: 
La definición del estado actual de los ecosistemas del área a ordenar. La incorporación de 
los intereses de los actores en la determinación de la aptitud del territorio para el desarrollo 
sustentable de las actividades sectoriales. La estimación de tendencias del deterioro. La 
generación de la estrategia de gestión para maximizar el consenso y minimizar los 
conflictos ambientales. 
Como ya se dijo un Programa de Ordenamiento Ecológico es un documento que contiene 
los objetivos, prioridades y acciones que regulan o inducen el uso del suelo y las 
actividades productivas de una región. El propósito de un programa es lograr la protección 
del medio ambiente, así como la preservación y el aprovechamiento sustentable de los 
recursos naturales. Además, debe contener los objetivos, prioridades y políticas que regirán 
el desempeño de las actividades y programas de los gobiernos competentes en el área de 
Ordenamiento Ecológico, en términos de la planeación del uso del suelo. El Programa de 
Ordenamiento Ecológico debe estar integrado principalmente por dos elementos: El 
modelo de Ordenamiento Ecológico y las estrategias ecológicas. 
El modelo de Ordenamiento Ecológico, es la representación, en un sistema de información 
geográfica, de las Unidades de Gestión Ambiental (UGA) y sus respectivos lineamientos 
ecológicos. Donde una UGA es la unidad mínima del área de Ordenamiento Ecológico a la 
que se asignan lineamientos y estrategias ecológicas. Posee condiciones de homogeneidad 
de atributos físico-bióticos, socioeconómicos y de aptitud sobre la base de un manejo 
administrativo común. Además, representa la unidad estratégica de manejo que permite 
minimizar los conflictos ambientales, maximizando el consenso entre los sectores respecto 
a la utilización del territorio. 
Con las UGA definidas y caracterizadas, el estado deseable de cada UGA se refleja en la 
asignación de política ambiental y lineamiento ecológico que le corresponde, en función de 
los resultados del apartado anterior. Para ello se debe asignar lo que se conoce como la 
 
 
 
68 
 
política ambiental y que son cuatro de acuerdo a la LGEEPA: Aprovechamiento 
Sustentable, Restauración, Conservación y Protección. 
La política de Aprovechamiento Sustentable se asigna a aquellas áreas que por sus 
características, son apropiadas para el uso y el manejo de los recursos naturales, en forma 
tal que resulte eficiente, socialmente útil y no impacte negativamente sobre el ambiente. 
Incluye las áreas con usos de suelo actual o potencial, siempre que estas no sean contrarias 
o incompatibles con la aptitud del territorio. Se tiene que especificar el tipo e intensidad delaprovechamiento, ya que de ello dependen las necesidades de infraestructura, servicios y 
áreas de crecimiento. 
La política de Preservación se usa como sinónimo de protección en el OET y corresponde 
a aquellas áreas naturales susceptibles de integrarse al Sistema Nacional de áreas 
Protegidas (SINAP) o a los sistemas equivalentes en el ámbito estatal y municipal. En estas 
áreas se busca el mantenimiento de los ambientes naturales con características relevantes, 
con el fin de asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y 
ecológicos. La política de preservación de áreas naturales implica un uso con fines 
recreativos, científicos o ecológicos. Quedan prohibidas actividades productivas o 
asentamientos humanos no controlados. 
La política de Conservación está dirigida a aquellas áreas o elementos naturales cuyos 
usos actuales o propuestos no interfieren con su función ecológica relevante y su inclusión 
en los sistemas de áreas naturales en el ámbito estatal y municipal es opcional. Esta política 
tiene como objetivo mantener la continuidad de las estructuras, los procesos y los servicios 
ambientales, relacionados con la protección de elementos ecológicos y de usos productivos 
estratégicos. 
La política de Restauración se aplica en áreas con procesos de deterioro ambiental 
acelerado, en las cuales es necesaria la realización de un conjunto de actividades tendientes 
a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolución y 
continuidad de los procesos naturales. La restauración puede ser dirigida a la recuperación 
de tierras que dejan de ser productivas por su deterioro o al restablecimiento de su 
funcionalidad para un aprovechamiento sustentable futuro. 
 
 
 
69 
 
Lineamiento ecológico. El Reglamento de la LGEEPA en materia de Ordenamiento 
Ecológico lo define como la meta o el enunciado general que refleja el estado deseable de 
una unidad de gestión ambiental. En este sentido, a diferencia de las políticas ambientales 
y sectoriales, el lineamiento ecológico permite la definición o identificación especifica del 
objeto de la política, además de facilitar el establecimiento del mecanismo de seguimiento. 
En otras palabras, la política se refiere a que se quiere hacer (conservar, restaurar, 
aprovechar o proteger) y el lineamiento ecológico es el objeto y los alcances de esa acción 
(el aprovechar el bosque, rehabilitar la cuenca, etc). Por ejemplo. Política Protección. 
Lineamiento ecológico Proteger las 150,000 ha de Áreas Naturales con estatus Oficial de 
protección. 
Una vez que se tienen las políticas y los lineamientos ecológicos definidos, el siguiente 
paso es la integración de las estrategias ecológicas. Una estrategia ecológica es, la 
integración de los objetivos específicos, las acciones, los proyectos, los programas y los 
responsables de su realización dirigida al logro de los lineamientos ecológicos aplicables 
en el área de Ordenamiento Ecológico. 
Los programas de Ordenamiento Ecológico podrán incluir criterios de regulación 
ecológica, que no son otra cosa que aspectos generales o específicos que norman los 
diversos usos de suelo en el área de ordenamiento e incluso de manera específica a nivel de 
las distintas Unidades de Gestión Ambiental. Un Ejemplo podría ser que toda reforestación 
deberá de hacerse con árboles de la región. 
Indicadores Ambientales. Finalmente, las estrategias ecológicas deberán incluir los 
indicadores ambientales que permitan evaluar el cumplimiento de los lineamientos 
ecológicos y la eficacia de las estrategias en la disminución de los conflictos ambientales. 
Expedición. Es la emisión de un acuerdo por parte del Ejecutivo federal, estatal o 
municipal, mediante el cual se decreta el Programa de Ordenamiento Ecológico (POE) y se 
publica en el Órgano Oficial de difusión respectivo (Diario Oficial, Periódico Oficial, 
Gaceta u otros). Esta fase inicia una vez que ha concluido la formulación de la propuesta 
del programa y ha sido validado por el Comité de Ordenamiento Ecológico. Entre las 
acciones relevantes de esta fase destacan, la consulta pública del programa y la publicación 
del decreto en los órganos oficiales de difusión. 
 
 
 
70 
 
La Ley de Planeación exige este procedimiento con el objetivo de que los diversos sectores 
de la población expresen sus opiniones y propuestas para su ejecución. En todo Proceso de 
Ordenamiento Ecológico, con la concurrencia de los actores involucrados y en los términos 
de los convenios respectivos, se deberán llevar a cabo las siguientes actividades: Publicarse 
en los medios de difusión oficial que correspondan, el aviso que indique el objeto de la 
convocatoria, las bases que establecen el tipo de información disponible, los sitios de 
consulta de la información del programa, los plazos y procedimientos de entrega de la 
información. Realizar talleres de consulta social corresponsable. 
Entre los objetivos que persigue el taller se encuentran: Presentar a los actores sociales, 
dependencias de gobierno y público en general la propuesta de Programa de Ordenamiento 
Ecológico, que incluye el Modelo, sus Lineamientos Ecológicos y las Estrategias 
Ecológicas; recibir en forma escrita u oral, según lo determinen los lineamientos de la 
consulta, las observaciones y propuestas o cualquier otro tipo de información relativa a la 
Propuesta de Programa de Ordenamiento Ecológico presentada; analizar en el seno del 
Comité las observaciones, y propuestas que se hayan recibido en la etapa de Consulta 
Pública; incorporar las observaciones y propuestas que el Comité juzgue pertinentes en el 
Programa de Ordenamiento Ecológico; y dar respuesta a los interesados de la forma en que 
sus observaciones, propuestas o información proporcionada en la Consulta Pública ha sido 
tomada en cuenta para enriquecer el Programa. 
El Comité para cumplir con estos objetivos, puede organizar los talleres a través de 
órganos de consulta permanentes relacionados con su actividad (organizaciones sociales y 
privadas, académicos y autoridades), mismos que tendrán funciones de asesoría, 
evaluación y seguimiento de la política ambiental y que podrán emitir las opiniones y 
observaciones pertinentes. 
Después de analizarlo y aprobarlo el Programa de Ordenamiento Ecológico, su publicación 
en el Periódico o Gaceta Oficial del estado se efectúa a través de un decreto que expide el 
ejecutivo (federal, estatal y/o municipal), apoyado en las leyes locales y sus reglamentos. 
El decreto deberá especificar el fundamento jurídico y administrativo que sustenta al 
Programa de Ordenamiento Ecológico; los lineamientos técnicos básicos para decretarlo es 
decir su problemática ambiental a resolver; sus productos y anexos de ejecución. 
 
 
 
71 
 
El Programa de Ordenamiento Ecológico, una vez decretado, se convierte de observancia 
obligatoria para las dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal y 
municipal, y puede ser de observancia general para los sectores social y privado si es que 
este ordenamiento es de modalidad local. 
Ejecución. Esta fase no es más que poner en práctica el Programa de Ordenamiento 
Ecológico una vez decretado para apoyar la toma de decisiones. Las principales acciones a 
desarrollar en esta fase son: la instrumentación de las estrategias ecológicas; la 
coordinación de acciones sectoriales con otras instancias e instrumentos de planeación 
territorial; la difusión de la información mediante diversos mecanismos, (Semarnat, 2006). 
Primero que todo la instrumentación de las estrategias ecológicas tiene por objeto 
promover la aplicación de las acciones, proyectos y programas identificados en las 
estrategias ecológicas para resolver y prevenir conflictos ambientales y lograr los 
lineamientos ecológicos. Por otro lado, también tiene la finalidad de emitir 
recomendaciones para promover que se incluyan las estrategias ecológicas enla ejecución 
de planes, programas y acciones de los distintos sectores de gobierno. 
Otra etapa de la ejecución es la Coordinación de acciones sectoriales; siendo el Programa 
de Ordenamiento Ecológico el marco de referencia de la planeación territorial, cuyo 
propósito es orientar de manera coordinada y vinculada el desarrollo de la región, es 
importante a) Promover acuerdos de coordinación para orientar un patrón de ocupación 
territorial que maximice el consenso y minimice el conflicto entre los sectores 
representados en la Comisión; y b) Promover la suscripción de convenios de coordinación 
y concertación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, los 
gobiernos locales y los grupos y sectores involucrados. Entre otros, los siguientes: El de 
Impacto Ambiental a través de análisis regional en la identificación y evaluación de los 
posibles impactos acumulativos y multiplicadores que puedan causar desequilibrios 
ecológicos por el desarrollo de proyectos, obras o actividades puntuales y en la toma de 
decisiones hacia el establecimiento de los sitios adecuados para su desarrollo. 
Según la LGEEPA, la expedición del Programa de Ordenamiento Ecológico de 
competencia federal da atribuciones a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente 
(PROFEPA) para que esta lleve a cabo la inspección y vigilancia del cumplimiento de los 
 
 
 
72 
 
programas de Ordenamiento Ecológico, en las materias de competencia federal, de 
conformidad con el Reglamento y apoyada en los convenios que con este fin se suscriban. 
De esta manera, la Procuraduría, podrá convenir con los gobiernos de los estados, el 
Distrito Federal, sus municipios y sus delegaciones, respectivamente, la participación en 
los actos de inspección y vigilancia de los Procesos de Ordenamiento Ecológico regionales 
y locales. En el caso de los programas de Ordenamiento Ecológico Marino, la Secretaria de 
Marina coadyuvara en las acciones de inspección y vigilancia. 
Evaluación. Está orientada a valorar dos cuestiones: 1) el grado de cumplimiento de los 
acuerdos asumidos en el Proceso de Ordenamiento Ecológico y 2) el grado de 
cumplimiento y efectividad de los lineamientos y estrategias ecológicas en la solución de 
los conflictos ambientales, (Reglamento LGEEPA, 2003). 
La evaluación y seguimiento del ordenamiento no es solo una función automática, propia 
del sistema de la Bitácora Ambiental, sino una actividad desarrollada por la autoridad 
ambiental y por el Comité de ordenamiento, que aprovecha los resultados generados por la 
Bitácora Ambiental, particularmente el cumplimiento de objetivos y de compromisos, para 
determinar si los criterios de manejo son adecuados y si se cumplen las expectativas de los 
diferentes sectores. Esta evaluación esta imbricada en el Proceso de Ordenamiento 
Ecológico y sirve para alimentarlo con información de alta calidad en sus procesos de 
adaptación. 
La evaluación deberá definir quién y en que periodos se llevara a cabo la recopilación de 
los datos de los indicadores. Cada cuando se evaluara el programa, los índices o métodos 
de evaluación y tecnologías a utilizar. Definir el procedimiento para incorporar 
información de los indicadores ambientales a la Bitácora Ambiental. 
De la misma forma que la evaluación de los compromisos y acuerdos, los resultados de la 
evaluación de los lineamientos y estrategias, también se deben incluir en un reporte y 
posteriormente ingresarlo a la Bitácora Ambiental. Además, también es importante buscar 
otros medios de difusión del reporte de tal manera que se puede distribuir entre la 
población que no tiene acceso a internet. En este caso se pueden elaborar folletos que se 
distribuyan entre las diferentes dependencias que participan en el Proceso de 
Ordenamiento Ecológico. 
 
 
 
73 
 
 Bitácora Ambiental es la herramienta para registrar los avances del Proceso de 
Ordenamiento Ecológico. Incluye información de todas las etapas del Proceso de 
Ordenamiento Ecológico, desde la fase de formulación hasta la etapa de modificación. En 
términos generales, una bitácora es un registro detallado de las acciones realizadas para 
lograr un objetivo determinado y del resultado que producen. A través de ella es posible 
conocer la secuencia de sucesos y las condiciones en que se desarrollaron – incluyendo las 
eventualidades y obstáculos- para alcanzar el logro del objetivo, esto según el ROE (2003). 
La Bitácora Ambiental permite valorar que tan lejos está el objetivo del OE, determinar si 
procede en la dirección correcta y con el ritmo adecuado, comprender cuales han sido los 
errores y decidir qué medidas tomadas con anterioridad pueden resultar eficaces para 
encarar condiciones similares en el futuro. 
Tiene también propósitos específicos. Los más importantes son: mantener una base de 
información actualizada y confiable, dar certidumbre a la inversión privada y pública, 
evaluar la eficacia e idoneidad de las políticas, estrategias y lineamientos ecológicos, 
facilitar la vigilancia y detección de actividades no permitidas y promover la transparencia 
y la rendición de cuentas. 
Los municipios, las comunidades, las asociaciones civiles y profesionales comprometidas 
con el desarrollo sustentable de áreas especificas, las organizaciones ambientalistas y no 
gubernamentales, las empresas, las instituciones de investigación científica y hasta 
personas individuales, pueden mantener una Bitácora Ambiental, en tanto la información 
que incorporan sea verificable y certificada por alguna instancia técnica; su utilidad será 
mayor si además es compatible con las especificaciones y adoptadas por las autoridades. 
La Bitácora Ambiental es instrumento de evaluación del Programa y del Proceso de 
Ordenamiento Ecológico y se relaciona primordialmente con la etapa de Evaluación ya que 
está orientado a valorar dos cuestiones: 1) el grado de cumplimiento y efectividad de los 
lineamientos y estrategias ecológicas en la solución de los conflictos ambientales y 2) el 
grado de cumplimiento de los acuerdos asumidos en el Proceso de Ordenamiento 
Ecológico. También es el elemento que determina si hay que realizar alguna modificación 
al programa o al Proceso de Ordenamiento Ecológico o si se continúa ejecutando sin 
ningún cambio. 
 
 
 
74 
 
Es importante además crear un mecanismo mediante el cual la ciudadanía pueda informar 
sobre el incumplimiento a las disposiciones del programa de Ordenamiento Ecológico. En 
este caso, cuando los miembros del Comité o de la red de observadores detecten algún 
incumplimiento, podrían informar al administrador de la Bitácora Ambiental para que 
canalice la solicitud o informe directamente a la dependencia correspondiente. Si la 
evaluación falla el POE, prácticamente está condenado a ser letra muerta y pronto nadie lo 
respetará. 
Modificación. Tanto la autoridad como el Comité pueden sugerir la modificación del 
Programa de Ordenamiento Ecológico dependiendo de los resultados de la evaluación ante 
las siguientes situaciones; cuando el ordenamiento fue bien elaborado y puede ser darse 
por: surgimiento de nuevas áreas de atención prioritaria dentro del área del Programa de 
Ordenamiento ecológico como por ejemplo, nuevos conflictos ambientales derivados de 
nuevos proyectos urbanos, industriales etc. o también porqué los lineamientos y estrategias 
ecológicas ya no resultan necesarios o adecuados para la disminución de los conflictos 
ambientales y el logro de los indicadores ambientales respectivos; diferencias de 
compatibilidad entre Programas de ordenamiento Ecológico vigentes en una misma región; 
porque los lineamientos y estrategias ecológicas ya no resultan necesarios o adecuados 
para lograr las metas establecidas en el Ordenamiento Ecológico o cuando existen 
contingencias ambientales que pongan en riesgo el aprovechamiento sustentable de los 
recursos naturales, el mantenimiento de los serviciosambientales y la conservación de los 
ecosistemas y su biodiversidad. 
También puede modificarse cuando el Ordenamiento Ecológico no fue creado conforme al 
reglamento en esta situación, se debe considerar lo siguiente: En caso de contar con algún 
convenio de coordinación suscrito entre el Gobierno Federal y los gobiernos locales, este 
deberá renovarse conforme al Reglamento de la LGEEPA en materia de Ordenamiento 
Ecológico y establecer el Comité respectivo y reiniciar el Proceso. 
El Comité tiene atribuciones para proponer la modificación de los planes, los programas y 
las acciones sectoriales, así como para plantear la necesidad de la suscripción de nuevos 
convenios o acuerdos de coordinación. A través a los mecanismos derivados del 
seguimiento del Proceso de Ordenamiento Ecológico, el acceso a la información de la 
 
 
 
75 
 
Bitácora Ambiental y las páginas Web de las instituciones responsables, la sociedad 
también puede solicitar la modificación del programa. 
Los dictámenes del grupo de trabajo serán sometidos a votación de los integrantes de los 
órganos del Comité de Ordenamiento Ecológico. En el caso de procedencia del dictamen 
se deberá describir la forma en que las modificaciones serán incorporadas al programa de 
Ordenamiento Ecológico. El periodo de revisión del programa de Ordenamiento Ecológico 
deberá sujetarse a las disposiciones del Convenio, Decreto o compromisos adquiridos por 
el Comité de Ordenamiento Ecológico. 
Un proceso exitoso de ordenamiento ecológico local requiere esfuerzos y recursos cuyo 
manejo óptimo se basa en una gestión administrativa eficiente y eficaz. Los responsables y 
promotores de este proceso, dentro del ayuntamiento, deben ser políticos pacientes e 
imparciales, con tolerancia a sentarse con todos los líderes de los sectores, a si como a los 
mismos líderes políticos del municipio ya que no será fácil poner a debate temas como el 
regular el uso del suelo, el crecimiento urbano ordenado, los conflictos ambientales 
asociados y reviertan los procesos de deterioro ambiental mediante la expedición e 
instrumentación del ordenamiento ecológico local, eso es la parte fundamental para iniciar 
el proceso además de que conozca la región y tenga capacidad de decisión, la experiencia 
de Cupreder con los directores de Desarrollo Urbano, es buena y se sugiere a ellos con el 
regidor de obras emprender este largo camino, pero único para enfrentar problemas y dar 
soluciones de fondo sobre territorio en el municipio. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
76 
 
CAPITULO III 
CUETZALAN PUEBLA: EL ORDENAMIENTO ECOLÓGICO DE LA 
BIODIVERSIDAD Y DE LA CULTURA NÁHUATL LIGADA A LA TIERRA. 
 
En base a los dos capítulos anteriores, el presente pretende mostrar como el Programa de 
Ordenamiento Ecológico de Cuetzalan del Progreso es un ordenamiento integral local 
diferente a la mayoría de los existentes en México; sustentado por la ley, por la ciencia y 
por la población. Tiene una semejanza mayor a los ordenamientos territoriales realizados en 
Europa, principalmente por su alta participación social consensuada en su elaboración. 
Nuestra experiencia en su elaboración como parte del equipo de investigación del Centro 
universitario para la prevención de desastres regionales (Cupreder), está presente en la 
exposición de este capítulo. 
III.1 Ubicación y características socioeconómicas 
El municipio de Cuetzalan del Progreso, tiene, en la cartografía del Instituto Nacional de 
Estadística y Geografía, 18,165.87 hectáreas. Se localiza en la parte noroeste del estado, en 
la sierra norte de Puebla (ver anexo D). Sus coordenadas geográficas son los paralelos 19° 
57’ 00” y 20° 05’18” de latitud norte y los meridianos 97° 24’ 36” y 97° 34’ 54” de 
longitud occidental. Colindancias municipales: al norte con Jonotla y Tenampulco, al este 
con Ayotoxco de Guerrero y Tlatlauquitepec, al sur con Zacapoaxtla y al oeste con 
Zoquiapan. El centro de la cabecera municipal se ubica en las coordenadas UTM latitud 
norte x= 654,648, longitud este de y= 2,214,141, la altura es de 985 metros sobre el nivel 
del mar (msnm). 
Es importante señalar que los estudios realizados por el Cupreder para lograr el Programa 
de Ordenamiento Ecológico del Territorio del Municipio de Cuetzalan del Progreso, 
Puebla, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla (POEP) el 3 de diciembre 
de, 2010, abarco no solo el territorio “estricto” del municipio, que lo denominamos Zona de 
estudio en el Sentido Estricto, (ZESE); sino una región más amplia que permitió tener un 
contexto regional de la problemática ambiental y social de Cuetzalan, que le llamamos 
Zona de Estudio en el Sentido Amplio, (ZESA), ver anexo (H). 
 
 
 
77 
 
Desde el punto de vista histórico podemos decir que: Cuetzalan perteneció al Totonacapan, 
lo que se demuestra por la zona arqueológica que existe en la localidad de Yohualichan 
correspondiente al municipio. 
Los indicios arqueológicos indican que el territorio de Cuetzalan estuvo poblado por grupos 
de las culturas del golfo, particularmente totonacos. Durante siglo III al IX d.C., los 
historiadores consideran que hacia finales de éste periodo fueron penetrando grupos nahuas 
dirigida por Axayacatl que venían del altiplano, tal es el caso de Texcoco y que según los 
talleres de transmisiones de la memoria colectiva, plantean que los mexicas que migraron 
de ésta zona se establecieron en la actual Junta Auxiliar de Tzinacapan, así como grupos 
que llegaron de Cholula se implantaron en Cuetzalan y los de Tlaxcala en la Junta Auxiliar 
de Zacatipan, (POEP, 2010). 
Es hasta 1475 que esta región es dominada por los mexicas, siendo expulsados los 
totonacos que se desplazaron hacia el norte hasta llegar a Papantla. Al ser dominados por 
los mexicas, la zona se convierte en tributaria, siendo Cuetzalan el centro de recolección de 
tributos, como las plumas de Quetzal, mantas y chalchihuitl (jade). Lo cierto es que no se 
ha documentado que Cuetzalan, como tal, haya sido un parte de un señorío prehispánico, se 
cree que formó parte del asentamiento prehispánico de Quetzalcóatl. Se piensa que los 
cuetzaltecas para protegerse de los grupos nahuas-chichimecas se ubicaron en las montañas 
y durante los primeros años del proceso de colonización salieron en busca de mejores 
tierras. El testimonio que queda es dado por un grupo de indios de Cuetzalan que plantean 
que en 1563 diez años atrás habían elegido un nuevo lugar para vivir ‘saliendo de las 
montañas y barrancas en que vivían primero’”. Este grupo de indios en 1550 fue 
congregado en un sitio que pertenecía a Tlatlauquitepec, para poder permanecer en este 
lugar los cuetzaltecas tuvieron que recurrir a un mandamiento virreinal y es de esta manera 
como Cuetzalan en 1563 pasará a formar parte de una estancia de la cabecera de 
Tlatlauquitepec, por lo que, se tiene registrado que para el siglo XVI Cuetzalan es adscrito 
y sujeto de Tlatlauquitepec, (POEP, 2010). 
Hacia el siglo XVII Zacapoaxtla se separa de Tlatlauquitepec convirtiéndose en cabecera y 
anexando a los pueblos de Quezala, Hueyapan, Naotzontla, Los Teteles, Suchitlán, 
Yancuictlalpan y Yaonáhuac, los cuales a partir de su crecimiento demográfico y las 
 
 
 
78 
 
relaciones creadas con otros establecimientos les podía dar el rango de pueblos. Es así 
como Cuetzalan también se escindirá de Zacapoaxtla para convertirse en cabecera e 
incorporar a asentamientos pequeños, posiblemente siendo los casos de Tzicuilan y 
Zacatipan, además de erigir su propia iglesia. 
Actualmente el 72.6 por ciento de su población es indígena y habla el náhuatl, de un total 
de 45 mil 700 habitantes; distribuidos en 8 juntas auxiliares y 157 localidades dispersas a lo 
largo del municipio. La densidad de población es muy alta, de 339 habitantes por kilómetro 
cuadrado mientras que en el estado es de 158. El 82 por ciento de la población es 
considerada rural y solo el 18vive en zona urbana. Rezago educativo actual del municipio 
69.2 por ciento contra el 52.9 del estado, esto es población mayor a 15 años que no terminó 
la primaria o nunca fue a una; promedio de años de escolaridad 5.5; cuando se realizó el 
ordenamiento los datos disponibles eran de 2005 (INEGI). 
La ciudad de Cuetzalan opera como centro social, político y comercial, siendo el 
asentamiento más importante para el intercambio y venta de productos. Las condiciones 
naturales y físicas dan sustento a los ecosistemas predominante de la zona y del municipio, 
base material de las actividades predominantes y sustento de la población que ahí radica. 
El municipio de Cuetzalan del Progreso las actividades productivas que dan ocupación a la 
Población Económicamente Activa están ubicadas predominantemente en el sector 
primario con 69 por ciento; le sigue en importancia el sector terciario, donde se ubica para 
el año 2000 el 19 por ciento de la población ocupada donde lo que predomina es el turismo, 
y finalmente el sector secundario principalmente artesanal con el 11 por ciento. 
Lo anterior no es privativo del municipio sino de toda la región; para el año 2000, el 88.7 
por ciento de la población ocupada recibía menos de dos salarios mínimos, en tanto sólo un 
9 por ciento, recibía más de dos salarios mínimos. Desglosando en porcentaje, se observa 
que 36 por ciento de la Población Ocupada no recibe ingresos, otro 36 por ciento se ubica 
hasta menos de un salario mínimo y sólo 17 por ciento entre uno y hasta dos salarios. 
Dicha situación refleja de una manera más acentuada la socialización de la pobreza 
presente en la zona, así como la falta de valorización de las actividades primarias, pero 
también permite identificar la importancia que tiene la producción de autoconsumo en las 
unidades familiares, donde una parte de la alimentación se garantiza a partir de la 
 
 
 
79 
 
producción en pequeña escala en la parcela, por muy limitada que ésta sea. Situación que 
en la mayoría de los casos escapa a las estadísticas oficiales pero que explican la 
reproducción social de la zona. 
Las unidades de producción agrícolas se distribuyen de la siguiente forma; 93 por ciento 
son propias el 4.25 son rentadas y el resto otras formas como prestadas, con unidades 
menores a una hectárea. Casi el 98 por ciento de la tenencia es privada el resto se le 
considera comunal u otros, en este municipio no hay ejido. De 9 mil 594 hectáreas solo el 
37 son de riego el resto son de temporal. De las 6 mil 595 unidades agrícolas de producción 
5 mil 300 se registraron para autoconsumo. 
La existencia de ganado bovino según el sistema de producción del Censo Agropecuario 
2007. Son 292 unidades de producción (UP) con un total de 1,657 cabezas de ganado 
bovino. Dentro del sistema de sólo libre pastoreo se ubican 52 UP con existencias de 824 
cabezas; únicamente una UP con el sistema de pastoreo controlado, con cuatro cabezas de 
ganado; en el sistema de sólo estabulado hay cinco UP con 75 cabezas de ganado; por 
último en el sistema semiestabulado hay un total de 14 UP con 268 cabezas de ganado, 
podemos decir que Cuetzalan no es un municipio ganadero importante, sin embargo en 
términos de uso del suelo y su deterioro, si impacta esta actividad. 
Para el municipio de Cuetzalan del Progreso el mismo censo registró 1657 cabezas de 
ganado bovino, 622 son animales de cruza, 105 son corrientes y 444 cabezas de ganado 
fino, de las cuales 133 son de registro. En términos de las unidades de producción, son 292 
con bovinos y según la calidad del ganado 13 UP tienen ganado corriente, 42 de cruza y 15 
con ganado fino, de las cuales en seis existe ganado de registro. En las UP con ganado 
bovino (292) la producción media diaria de leche en el municipio es de 1,416 litros, de los 
cuales, según la actividad y función zootécnica, 638 litros diarios los producen los animales 
destinados sólo a la producción de leche y 778 litros proviene de los animales de doble 
propósito. 
En el municipio existen 420 unidades de producción con existencias de colmenas. En total 
se contabilizaron 11,490 colmenas. La producción de miel de la abeja sin aguijón llamada 
melipona, una especie endémica ha comenzado a recuperarse en la población indígena 
 
 
 
80 
 
principalmente promovido por la organización Tosepan, quien la comercializa y procesa 
par bienes de cosmetología y otros, (POEP, 2010). 
La producción orgánica principalmente del café, ha comenzado hacer la práctica habitual 
del campesino indígena, la conversión a la producción orgánica, se dio no solo por 
convicción según relataron en los talleres los productores, sino mas bien a la necesidad de 
no depender de los fertilizantes químicos externos y además a la demanda de estos 
productos cada vez más conocidos en el mercado. 
El turismo es de las actividades más dinámicas dentro de la cabecera municipal, tan solo 
datos del año 2006, según comunicación personal del Director de desarrollo Urbano y 
Ecología se reportaron más de 95 mil visitantes al año, se encuentran más de 30 
restaurantes y un numero parecido de hoteles con diversos servicios, la causa de la visita 
son sus paisajes, (cascadas, ríos, miradores de flora y fauna, grutas, monumentos históricos) 
la cultura indígena y sus tradiciones como los voladores, así como el mercado artesanal de 
la región que se concentra aquí. 
En los tiempos recientes, poco más de 35 años, el municipio de Cuetzalan se ha 
caracterizado por el surgimiento de un gran número de organizaciones sociales. Han 
predominado las temáticas de derechos humanos y género, proyectos productivos y salud, 
turismo alternativo, reconstrucción y rescate de la memoria histórica y cultural; algunas 
están constituidas en cooperativas, asociaciones civiles o bien como organizaciones de 
capacitación y/o asesoría, actualmente muchas de las organizaciones civiles se han ido 
conformando en redes para poder incidir tanto en los programas federales, estatales, 
municipales o locales sobre un fin común, como el mismo presente ordenamiento 
ecológico. 
III.2 Características ambientales 
Cuetzalan es un municipio desde el punto de vista ambiental muy diverso, está ubicado 
justamente en una ladera que va desde los 1,600 msnm, hasta los 180 por la parte norte. Por 
su orografía tan accidentada, hace que encontremos multitud de ecotonos y microclimas 
variados. 
 
 
 
81 
 
Clima. El municipio de Cuetzalan se ve afectado por diversos sistemas meteorológicos a lo 
largo del año. Durante el verano, el tiempo está determinado por los vientos del este y 
noreste (alisios) que transportan humedad del Golfo de México. El viento es obligado a 
ascender por la pendiente de la sierra disminuyendo su temperatura y produciendo la 
condensación de la humedad formando nubes (ascenso orográfico). Las ondas tropicales 
son otro sistema meteorológico que aporta humedad del Golfo de México y mar Caribe a la 
mesa central del país, según el documento Programa de Ordenamiento. 
La temperatura media anual es de 20.15 °C en la cabecera municipal de Cuetzalan. La 
variación de la temperatura con la altitud se ajusta a una relación lineal con un valor alto de 
correlación: la temperatura desciende con la altura a razón de 0.44°C por cada 100 metros. 
Las temperaturas máximas registradas en ZESA se presentan durante los meses de marzo a 
mayo. Como ejemplo de temperaturas extremas: la estación de Ayotoxco registró una 
máxima de 43°C el día 5 de mayo de 1975; en Malpico 41°C, el 27 de mayo de 1973; 
Cuetzalan, 40.7°C el día 24 de abril de 1945; el resto de las estaciones que fueron 
consideradas para este estudio registraron una temperatura máxima que oscila entre 27°C y 
39°C. 
Durante los meses de octubre a febrero se registran las temperaturas más bajas en el área de 
estudio, Las temperaturas mínimas registradas oscilan entre -9.5°C a 1°C. El registro de 
temperatura mínima más bajoes de -9.5 °C en la estación de Huahuaxtla los días 18 de 
octubre, 3 de noviembre, 17 de noviembre y 23 de noviembre del año 1976. Oyameles 
registró una temperatura mínima de -7.5 °C el 6 de marzo de 1987. El 27 de enero de 1988 
en Gómez Poniente la temperatura mínima fue de -6 °C, mientras que -5°C es el valor 
mínimo que se ha registrado en la estación de Zacapoaxtla. POEP (2010). 
Lluvia: en términos de promedio en Cuetzalan llueve 4,141.9 mm al año. Los meses más 
lluviosos son junio con 633.9 mm y septiembre con un registro de 715.5 mm. Se observa la 
presencia de canícula, que consiste en una disminución en el patrón de lluvias a mitad del 
verano. Las lluvias máximas registradas en el municipio de Cuetzalan; es de 412 mm en la 
estación de Cuetzalan el día 22 de septiembre de 1944. Se observa que las lluvias máximas 
registradas son ocasionadas principalmente por sistemas tropicales. Los huracanes no 
siempre afectan esta zona; sin embargo, cuando lo hace la cantidad de precipitación que 
 
 
 
82 
 
aportan puede ocasionar deslaves, pérdidas en los cultivos e incluso inundaciones y 
pérdidas humanas, como sucedió durante el año de 1999 a causa de las lluvias que generó 
la depresión tropical No. 11. 
Dado que para el Cupreder la caracterización y el diagnóstico de los ordenamientos es un 
intercambio de saberes, se encontró la siguiente información de los habitantes de las 
localidades del municipio en los talleres de participación social su punto de vista acerca de 
los cambios que han observado en el clima de la región. Manifestaron su preocupación al 
argumentar que en los últimos años el clima se ha modificado y se vuelto más agresivo ya 
que afecta la producción de los cultivos y frutales, café y pimienta principalmente. “Hace 
25 años llovía más y en tiempos más prolongados y ahora las lluvias y las tormentas son 
más intensas, pero en poco tiempo”. Agregaron también que había llovizna continua “antes 
había llovizna continua hasta por 15 días, ahora son más concentrados en pocos días y más 
dispersa”. Expresaron también su percepción acerca de un retraso en el inicio de la 
temporada de lluvias, ya que afirman ahora las lluvias se presentan principalmente en el 
mes de noviembre y no en septiembre, como lo indica la estadística. 
También mencionaron cambios en la temperatura, perciben que llueve menos y hace más 
calor. “Ahora quema el sol, mientras que hace 40 años calentaba. El ambiente es más cálido 
y seco, eso ocasiona cambios en los cultivos como este año en que la flor del café y 
pimienta no cuajó”. 
Con respecto a los eventos de norte expresaron que hay un retraso en la temporada y antes 
afectaban más a la región. Por otro lado ahora observan más días con niebla que en años 
anteriores, ya que actualmente este fenómeno era observado hasta en días de Semana Santa 
(marzo-abril). 
Hidrología: existen dos ríos importantes para la vida de sus habitantes y sus comunidades; 
el río Cuichat al este y el río Tozán al oeste del municipio, que conforman aguas abajo los 
ríos Apulco y Zempoala respectivamente; ambos son formadores de la cuenca hidrológica 
número 27B del río Tecolutla en el país. Se encuentra subdividida en las cuencas de los ríos 
Nautla, Cazones, Tuxpan y Tecolutla. Estos ríos tienen sus fuentes en la Sierra Norte de 
Puebla. La cuenca del río Tecolutla desagua más del 16 por ciento de la superficie de 
Puebla y tiene numerosos afluentes que drenan desde la laderas superior meridional, hacia 
 
 
 
83 
 
la ladera inferior, y de ahí hacia el piedemonte inferior y la planicie costera del Golfo de 
México. 
El estudio hidrológico que realizó el Cupreder Definió ocho microcuencas para Cuetzalan, 
las cuales hemos clasificado en dos vertientes: las que escurren al río Apulco, y al río 
Zempoala. Hemos nombrado las microcuencas que escurren al Apulco según el río o la 
comunidad más importante que tengan cerca: Cuichat, Zoquita, Xilita, Ochiateno, Apulco 
bajo, Mazatepec, en el río Zempoala las microcuencas que confluyen son: Tozán, Tixapan y 
Mixiate, DOEP (2010). 
Fisiografía: la región se encuentra caracterizada por la influencia de tres provincias: Sierra 
Madre Oriental, Cinturón Volcánico Mexicano y la Llanura Costera del Golfo. 
El relieve topográfico se caracteriza en la zona de estudio denominada zona de estudio 
sentido amplio (ZESA), ver anexo H, por elevaciones mínimas menores a los 80 msnm 
principalmente en la porción norte de la zona. Por su parte las elevaciones máximas son de 
2,000 hasta los 2,500 msnm, localizadas principalmente en la porción sur del área de 
estudio. 
Geológicamente la región presenta una secuencia de rocas sedimentarias, volcánicas y 
metamórficas cuyas edades varían desde el periodo pérmico en la era primaria hasta la era 
cuaternaria. Las rocas volcánicas están constituidas por coladas basálticas, andesitas, tobas 
y depósitos de ceniza y pómez. Se localizan de manera aislada en la parte norte y sur de la 
región (Tsb y Qb). La edad de estas rocas comprende dos periodos de vulcanismo 
Oligoceno-Mioceno (vulcanismo terciario (Ts)) y Plioceno-Pleistoceno (vulcanismo 
cuaternario (Qb)). Los afloramientos más antiguos observados pertenecen a la secuencia 
metamórfica Xiucayucan, que corresponden a esquistos del Paleozoico (Pp), que se 
encuentran afectados por una secuencia de diques de composición riolítica y dolerítica. 
Éstas están expuestas en el cañón que forma el río Xiucayucan, afluente del río Apulco. 
Suelos; Los identificados en la zona de estudio fueron obtenidos de la cartografía del 
Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) y se describen los más 
representativos en la zona. 
 
 
 
84 
 
Andosoles. Son formados de cenizas volcánicas con alto contenido de sílice ubicados en 
zonas de gran actividad volcánica como el eje Neovolcánico, presentan una gran capacidad 
de retención del agua por ser esponjosos en combinación con la presencia de materia 
orgánica en gran proporción, y son muy susceptibles a la erosión. Se les encuentra al norte 
del río Apulco y la presa La Soledad. 
Litosoles. Se observan al noroeste de Cuetzalan, Tetelilla, Cauhuacan, Ozelonacaxtla y 
Atlequizayan. Estos se caracterizan por ser suelos extremadamente delgados, menores de 
10 cm; dependen de las condiciones topográficas donde se desarrollan pues se forman en 
pendientes abruptas donde no permite que las moléculas de suelo se formen. La textura es 
fina, su drenaje y su intensidad de erosión dependen de su composición, constituida de roca 
caliza. 
Regosoles. Se forman por materiales no consolidados de origen residual, aluvial o coluvial, 
muy parecidos al material mineral originario. Su profundidad es muy variada, van de 10 a 
100 cm dependiendo de la estabilidad de la pendiente: en sitios inclinados son delgados y 
esto hace que sean susceptibles a la erosión. Se le puede observar en casi toda la llanura 
costera del Golfo norte y parte del eje Neovolcánico. 
Luvisoles. Estos se encuentran en menor proporción y se observan al sur y poniente de 
Nauzontla. 
Acrisoles. Se observan al norte de la presa La Soledad abarcando los municipios de 
Cuetzalan y Mazatepec. 
Nitosol y Feozem. Se localizan al nororiente del área, cerca de las poblaciones de Ayotoxco 
de Guerrero y Buena Vista. Estos suelos están compuestos de cantidades variables de 
arcilla, su drenaje va de lento a moderado y son suelos que son muy susceptibles a la 
erosión. 
Flora y fauna. En la región de estudio sobresale la presencia del bosque mesófilo de 
montaña, localizado principalmente en las cañadas, y el bosque tropical perennifolio, en las 
partes más bajas. Los requerimientos ambientales para dichos tipos de vegetación generan 
un alto nivel de fragmentación, promoviendo la coexistencia con bosques de pino-encino. A 
continuación se enlistan las características más sobresalientes de cada ecosistema. 
 
 
 
85 
 
En el municipio de Cuetzalanse localizan dos de los ecosistemas más importantes por su 
riqueza de especies: el bosque mesófilo y la selva tropical. El primero cobra singular 
importancia debido a su extensión, ya que ocupa menos del uno por ciento del territorio 
nacional, se encuentra sumamente fragmentado y ha sido altamente explotado. 
La región de Cuetzalan en la Sierra nororiental del estado de Puebla se caracteriza por 
presentar una marcada heterogeneidad ambiental, ocasionada por encontrarse sobre el Eje 
Neovolcánico Transversal que de suyo constituye la frontera entre las dos regiones 
biogeográficas del continente americano: la neártica y la neotropical, la complejidad 
geográfica y la diversidad climática que entre muchos otros factores la favorecen. Lo 
anterior, junto con la historia social de la región, genera una mancuerna entre diversidad 
cultural y diversidad biológica, ambas conjugan un ejemplo de manejo y relación sana entre 
el ser humano y el entorno, ya que las prácticas agrícolas tradicionales han favorecido la 
conservación y el incremento en la variedad de diversas especies, como dicen los indígenas 
miembros de la Organización Tosepan Titataniske, “producir conservando y conservando 
produciendo”. 
Un claro ejemplo de la relación hombre-ambiente es el cultivo de café, que representa la 
adopción de un sistema de cultivo exótico por la población indígena creando mayor 
diversidad en sistemas de cultivo productivos conformando verdaderas parcelas o 
“jardines” ricos en especies tanto vegetales como animales debido a las condiciones 
microambientales y de disponibilidad de recursos generadas por dicho sistema. Lo anterior 
está sustentado en diversos trabajos formales en el país en general y en el municipio de 
Cuetzalan en particular, (POEP, 2010). 
En Cuetzalan además se pueden encontrar zonas de cultivo de temporal, caracterizados por 
la presencia de maíz como especie dominante que además es anual y cultivos permanentes, 
como los árboles frutales. La característica más sobresaliente de estas prácticas 
tradicionales es que constituyen agroecosistemas estables debido a la diversificación y 
rotación de cultivos, las variedades empleadas, el reciclaje de nutrientes y el empleo 
mínimo de insumos químicos. Otra ventaja de las prácticas locales es que entrevera en los 
cultivos varias especies y variedades distintas que proveen para el consumo local o familiar 
una dieta variada y balanceada en nutrientes. 
 
 
 
86 
 
El sistema, empleado de manera ancestral en la región y conocido tradicionalmente como 
“milpa”, se caracteriza por la presencia de plantas de maíz entre las cuales crecen plantas de 
frijol, diversos tipos de chile y calabaza. Cerca de las márgenes del río Apulco, también se 
entreveran plantas de papa. Dependiendo de la altitud, en la zona es factible encontrar 
cultivos de árboles frutales o huertos tanto de especies de zonas templadas como de zonas 
tropicales. 
Por su extensión e importancia tanto ambiental como productiva, el cafetal forma parte 
relevante del paisaje de la zona, por lo que es conveniente tratarlo como un enlace 
sobresaliente en la conservación y manejo de los recursos naturales de la región. La 
situación pasada y presente del cultivo del café en México tiene múltiples implicaciones 
tanto en el terreno ambiental, cultural, social, como en la conservación de la diversidad 
biológica, (POEP, 2010). 
El café (Coffea arabica) es originario de las montañas del sureste de Etiopía, de manera 
natural crece como un arbusto del sotobosque, lo que hace de él una planta ideal para los 
sistemas agroforestales de policultivo que reproducen las condiciones de los ecosistemas 
forestales naturales. Se introdujo en México durante el siglo XVIII. Sin embargo la 
producción de café a escala comercial inicia hasta el siglo XIX. Los primeros cafetales se 
plantaron en la región de Soconusco, Chiapas, donde el café remplazó el cultivo del cacao. 
Se identificaron dos de los tipos de cafetal arriba mencionados: el “jardín de café” o 
policultivo arbóreo y el cafetal bajo sombra. El primero se caracteriza por presentar 
elementos principalmente tropicales que “simulan” una estructura arbórea estratificada 
donde con frecuencia se combina: el hule, la pimienta, el cedro rojo o rosado, el encino, el 
jonote, el jinicuil o chalahuite, el sangregrado, el mamey, la anona, el aguacate, la palma, el 
plátano, el naranjo, el mango, la caoba, diversas especies empleadas en floricultura, 
Flemingia sp, Zingiber sp, canela (raro), bambús y árboles de nuez de macadamia. Este tipo 
de cafetal presenta una enorme tendencia a las prácticas orgánicas, (POEP, 2010). 
El cafetal bajo sombra o policultivo comercial se caracteriza por la presencia de árboles de 
chalahuite (Inga spuria), plátano o sangregrado o sangre de grado (Croton draco) 
principalmente; en algunas zonas se siembra otro árbol tropical como el cedro. 
 
 
 
87 
 
El bosque mesófilo de montaña tradicionalmente se considera el más apto para realizar 
actividades agrícolas, principalmente por la disponibilidad de agua prácticamente todo el 
año y por tener suelos ricos en materia orgánica. Los cultivos más frecuentes son el maíz, 
frijol, trigo, haba, cebada, soya, avena, papa, tabaco y el café. Sin embargo, también es 
sujeto de cortes y talas clandestinas donde los claros son ocupados rápidamente como 
potreros y pastizales para favorecer la ganadería, misma que no alcanza condiciones 
óptimas por lo abrupto del terreno y la sola presencia de ganado impide la regeneración 
natural del bosque, debido a que los animales se comen los renuevos y compactan el suelo, 
(POEP, 2010). 
Pocas veces se ha considerado al bosque de niebla como un ecosistema de vocación 
forestal, sin embargo provee materia prima como madera, frutos, gomas, resinas, curtientes, 
fibras y plantas ornamentales (orquídeas, palmas, helechos, etcétera). Lo anterior es motivo 
suficiente para considerar reservas de vegetación original ya que estas fungen como bancos 
de germoplasma tanto vegetal como animal. El bosque de niebla es un ecosistema frágil 
pero de suma importancia por los servicios ambientales que aporta y desafortunadamente su 
pérdida contribuye a crear zonas de semiaridez, en Cuetzalan es elemental conservar este 
ecosistema. 
Conociendo todos los beneficios de los sistemas cafetaleros bajo sombra, particularmente 
de los llamados “jardines de café” resulta muy conveniente impulsar este tipo de 
producción que no sólo permite la diversificación de la economía tanto familiar como local, 
sino favorece la continuidad y permanencia de los ecosistemas, ajustándose a un modelo 
tradicional, ilustrado en el esquema propuesto por A. Challenger (1998) citado en el estudio 
de Ordenamiento Ecológico. 
La información faunística de la zona se obtuvo de diversas fuentes bibliográficas, de la 
información de colecciones científicas y de las bases de datos proporcionadas por 
CONABIO. Este análisis faunístico se enfoca al grupo de los vertebrados por ser el grupo 
de animales mejor conocidos, con gran importancia económica y porque muchos de ellos 
son excelentes indicadores de salud de los ecosistemas. Los vertebrados se agrupan en 
peces, anfibios, reptiles, aves y mamíferos. 
 
 
 
88 
 
Los peces de aguas dulces de México suman más de 380 especies, distribuidas en cuencas 
hidrológicas tanto de regiones tropicales húmedas como templadas. Han colonizado 
ambientes muy variados como cavernas profundas, mantos freáticos, cenotes, manantiales 
de aguas termales, lagos salados, ríos de agua clara o turbia, y pozas aisladas en montañas, 
desiertos y valles. 
En los ríos y depósitos de agua del municipio de Cuetzalan se identifican ocho especies de 
peces, representadas en cinco familias. Una de ellas es endémica a México y otra se 
encuentra enlistada en la NOM-059 como especie amenazada. Cabe señalar que pescadores 
de la región reportan más especies, perodesafortunadamente la ausencia de estudios 
formales de la ictiofauna de la región impide tener un inventario completo. 
En México existen 290 especies de anfibios y 750 de reptiles, de las cuales el 52 por ciento 
son endémicos. La diversidad de estos vertebrados se incrementa de las regiones templadas 
a las tropicales y se concentra el mayor número de endemismos en las islas del Golfo de 
California, en las selvas secas de la vertiente del Pacífico, en los bosques de niebla de la 
Sierra Madre del Sur y en los bosques de pino del Eje Neovolcánico, (POEP, 2010). 
Para el municipio de Cuetzalan se reportan 52 especies, contenidas en 16 familias, de las 
cuales corresponden a 19 especies de anfibios y 33 de reptiles; once de las cuales son 
endémicas a México y 16 se encuentran bajo alguna categoría de protección en la NOM-
059. 
La avifauna de México es una mezcla de especies de Norteamérica, del Caribe y de 
Sudamérica. El setenta por ciento de las especies se localizan en los trópicos, sin embargo, 
los endemismos se concentran en la Sierra Madre Occidental, el Eje Neovolcánico y las 
selvas de la costa del Pacífico. 
El análisis de la avifauna del municipio de Cuetzalan arroja la presencia “potencial” de 408 
especies, contenidas en 52 familias; de las cuales 14 son endémicas y 59 consideradas bajo 
alguna categoría de protección en la NOM-059. La capacidad de movimiento de las aves 
trae como consecuencia que muchas especies busquen sitios más adecuados para pasar las 
temporadas más adversas en sus sitios de residencia, por lo que migran a lugares con 
condiciones más favorables. En el municipio de Cuetzalan el 22.54 por ciento son 
migratorias, es decir se encuentran en la zona para anidar o en busca de alimento durante la 
 
 
 
89 
 
temporada invernal. También se identifican seis especies consideradas como transitorias, es 
decir que durante su recorrido migratorio pasan durante un periodo corto de tiempo por el 
territorio nacional, particularmente en el municipio de Cuetzalan. Cabe señalar que hay que 
considerar que muchas de las especies residentes realizan migraciones altitudinales, 
siguiendo los recursos necesarios para su supervivencia, (POEP, 2010). 
En el municipio de Cuetzalan y a partir de la revisión de las diferentes fuentes consultadas 
y derivado de la información durante las mesas de trabajo que se llevaron a cabo como 
parte de este proceso de Ordenamiento Ecológico, se registran 108 especies contenidas en 
19 familias, de las cuales nueve son endémicas a México y 21 se encuentran bajo alguna 
categoría de protección en la NOM-059. 
Según Flores-Villela y Gerez (1994) citado en el estudio, se presentan cinco tipos de 
vegetación en México que destacan por el número de especies de vertebrados que habitan 
exclusivamente en ellos (distribución restringida) y sus endemismos, estos son el bosque de 
Quercus (Bosque de encino), el bosque mesófilo de montaña, el bosque de coníferas, el 
bosque tropical caducifolio (selva baja caducifolia) y el matorral xerófilo. Dos de los 
anteriores se localizan en el municipio de Cuetzalan. 
En el municipio de Cuetzalan se presentan diferentes tipos de vegetación y sistemas 
agrícolas que favorecen la presencia de la gran variedad de vertebrados. Los tipos de 
vegetación fueron definidos a partir de la clasificación de J. Rzendowsky y el trabajo de 
campo, de tal suerte que para el municipio se identifican 10 tipos diferentes incluidos 
depósitos de agua y diversos agroecosistemas. En cuanto al número de especies por grupo 
de vertebrados distribuidos en los diferentes tipos de vegetación se tiene observan 
resultados muy particulares, por ejemplo, los anfibios y reptiles se concentran en la selva 
tropical y el bosque de niebla (25 especies); una posible explicación a este fenómeno son 
los muestreos que quizá se enfocaron exclusivamente a estos tipos de vegetación, (POEP, 
2010). 
Debido a la capacidad de movimiento de las aves, se encuentran presentes en todos los 
ambientes, sin embargo, la mayor diversidad específica se encuentra en la selva tropical 
(235 especies) y las áreas con agricultura de temporal (229 especies). 
 
 
 
90 
 
Los mamíferos resultaron ser más abundantes en la selva tropical (74 especies), el bosque 
de pino (62 especies) y el bosque mesófilo (51 especies). Cabe señalar que el número de 
especies de mamíferos se incrementa considerablemente debido a que las especies de 
murciélagos sobrepasan a cualquier otro grupo en número. Es de consideración el hecho de 
que los tipos de vegetación muy modificados como lo son la agricultura de temporal y 
pastizal cultivado. 
Se encontró que el mayor número de especies se distribuye en la selva tropical (334 
especies) y el tipo de vegetación con menor riqueza específica son los ríos y depósitos de 
agua del municipio (43 especies). A la selva tropical le siguen el bosque de pino y el 
bosque de niebla con 203 y 180 especies respectivamente. De los ambientes modificados, el 
que presenta mayor riqueza de especies es la agricultura de temporal con 244 especies, 
seguido de la vegetación secundaria con 171 especies. La agricultura de temporal concentra 
un número importante de especies (244), cabe señalar que como se aprecia en el análisis 
anterior la mayoría son aves. Sin embargo el cafetal concentra 135 especies que comparte 
con los ecosistemas más conservados del municipio hasta en un 75 por ciento, tal es el caso 
del bosque mesófilo; (POEP, 2010). 
La vegetación que mayor número de endemismos concentra es la selva tropical (16 
especies), mientras que en el bosque de pino y el bosque de niebla se concentra el mayor 
número de especies bajo alguna categoría de protección (27 y 24 especies respectivamente). 
De los ecosistemas modificados, la vegetación secundaria alberga 24 especies bajo alguna 
categoría de protección en la NOM-ECOL-059. 
Los rangos altitudinales determinados para la zona están relacionados con factores 
climáticos, geomorfológicos, de vegetación y perturbación humana quedando de la 
siguiente manera: a) menos de 250 msnm, b) de los 250 a 500 msnm, c) de los 500 a 800 
msnm y d) más de 800 msnm. 
Los resultados arrojados de esta descripción muestran que en general, el número de 
especies de vertebrados se incrementa gradualmente a lo largo de los intervalos definidos, 
al igual que las especies endémicas y las especies bajo algún tipo de protección en la NOM-
ECOL-059 . En el caso de la distribución altitudinal por grupo taxonómico, el patrón se 
repite para todos los grupos, sin embargo en el rango de menos de 250 msnm es decir la 
 
 
 
91 
 
llanura costera no se registran anfibios y reptiles. Una posible explicación al 
comportamiento anterior es que la vegetación que presenta mayor deterioro se encuentra en 
esta cota altitudinal y corresponde a la selva tropical, y las partes mejor conservadas se 
localizan en la cota de más de 800 msnm y corresponden al bosque de niebla o mesófilo de 
montaña. 
El municipio de Cuetzalan del Progreso reviste una enorme riqueza natural y cultural, la 
conformación tan compleja del territorio ha generado un mosaico de microclimas y vegetal 
que favorecen la presencia de una gran cantidad de especies tanto animales como vegetales. 
Un importante factor para el manejo y conservación de los recursos naturales del municipio 
que de algún modo ha frenado el deterioro ambiental es la adopción de cultivos exóticos 
por grupos indígenas que a través de una cuidadosa selección de elementos lejos de 
empobrecer el territorio lo enriquecen con alternativas viables de supervivencia y un nulo o 
bajo deterioro ambiental. Tal es el caso de los “jardines de café” y la permanencia de la 
milpa. 
Desde un punto de vista ecobiogeográfico, el territorio municipal de Cuetzalan del Progreso 
reviste gran importancia por constituir los límites más norteños de dos de los más 
importantes ecosistemas neotropicales, el bosque de nieblao mesófilo de montaña y la 
selva tropical (subcaducifolia o mediana). Ambos proveen importantes servicios 
ambientales, tales como el generar la captación más importante de agua de lluvias por su 
densidad forestal y ser el origen de una gran cantidad de escurrimientos tanto superficiales 
como profundos generando la recarga de agua a los mantos freáticos de la zona. Retomando 
la diversidad faunística de la zona, en este trabajo se ha encontrado una enorme riqueza de 
vertebrados registrándose 576 especies de las cuales 42 son endémicas a México y 106 se 
encuentran bajo algún criterio de protección en la NOM-ECOL-059-2001. 
Esta información y su análisis determinaron zonas de alta diversidad en el municipio para 
establecer áreas núcleo que permitan decretar Áreas Naturales Protegidas que garanticen la 
protección de un mayor número de especies y hábitats. El regular el uso de suelo y detener 
aquellos cambios que modifiquen drásticamente las estructuras y procesos del ecosistema, 
es uno de los objetivos que logro el Programa de Ordenamiento de Cuetzalan. 
III.3 Síntesis del ordenamiento 
 
 
 
92 
 
Fue en el año 2006 y 2007, cuando capital extranjero de origen español intentó realizar un 
megaproyecto turístico en la zona ecológica del municipio más conservada, donde se 
pretendía ubicar un centro hotelero para aprovechar el paisaje cultural y ambiental, de la 
principal zona de recarga de agua y de servicios ambientales, en el último reducto de 
bosque de niebla del municipio, todo esto con apoyo de algunas dependencias de gobierno 
como la comisión encargada de los derechos indígenas del país. Las organizaciones 
sociales del municipio y externas como la Coordinadora Regional de Desarrollo con 
Identidad (CORDESI) reaccionaron a tiempo y pararon con múltiples acciones y 
organización social las intenciones de traer “progreso a la región”. 
Sin embargo las organizaciones sabían que el capital puede esperar el tiempo necesario 
para volver a intentar explotar ese territorio, por lo que deberían de poner límites al uso del 
suelo, ya que la autoridad municipal futura no garantizaba el cuidar el patrimonio de todos, 
de ahí nace la idea de crear un instrumento legal, que formalice que los sectores ya 
establecidos en la zona tienen prioridad para explotar de manera sustentable los recursos de 
la región. 
Ante la posición general de rechazo de los sectores económicos, sociales y usuarios del 
territorio y la población en general de Cuetzalan, quienes mandaron la advertencia 
contundente al gobierno de que no se permitiría ningún proyecto que destruyera lo que el 
mismo estado había promovido al ser declarado a Cuetzalan “Pueblo Mágico”. Fue la 
sociedad civil de Cuetzalan quien contactó al Cupreder que ya tenía experiencia en la 
elaboración de los ordenamientos ecológicos; lo que siguió fue que la autoridad municipal 
tuvo el acierto de no sólo sumarse a este esfuerzo, sino además de encabezarlo 
exitosamente. 
En este caso el recurso agua, fue el detonante para la defensa del territorio. El agua como 
sabemos es el recurso más buscado desde el establecimiento de las primeras comunidades 
prehistóricas y se destina desde tiempos inmemoriales al servicio personal, las actividades 
productivas, las domésticas, las agrícolas, las de acuacultura dulce, el transporte, los 
servicios, el turismo, el recreo y, más recientemente, a procesos industriales y la generación 
de energía. 
 
 
 
93 
 
Con el objetivo de conocer, identificar y verificar en campo algunos de los más importantes 
manantiales, captaciones, cajas de almacenamiento y distribución de agua en la parte alta 
del municipio --comprendida entre 1,000 y 1,600 msnm,-- justo donde se pretendía instalar 
el megaproyecto: en el estudio de ordenamiento se realizaron recorridos con la finalidad de 
recabar información para plasmarla en un mapa de distribución municipal del agua potable, 
como punto central de este ordenamiento. 
La información utilizada para el Ordenamiento proviene de mapas y croquis 
proporcionados por el Ayuntamiento de Cuetzalan, los talleres celebrados en cada junta 
auxiliar desde septiembre de 2009 hasta febrero de 2010; el Comité Central del Agua 
quienes diseñaron las rutas y recorridos para el trabajo de campo y salidas para la ubicación 
de los manantiales, captaciones y tanques de distribución. Las comunidades prestaban a 
guías y demás voluntarios. Se gestó todo un movimiento ciudadano para aportar 
información para proteger el vital líquido. 
En general el estudio requirió de varios especialistas y temas a tratar para conocer la región, 
por lo que se tuvo que estudiar entre otras muchas cosas la geología, edafología, biología, la 
agricultura, la meteorología, la historia, los aspectos económicos, la organización social, la 
reglamentación actual, tanto a nivel municipal, estatal y nacional, y todo este conocimiento 
intercambiado con los actores económicos y sociales usuarios del territorio. 
Un instrumento fundamental desde el punto de vista técnico fue estudiar el cambio de uso 
de suelo y vegetación a una escala de 1:20,000; y a una escala temporal de comparación de 
30 años, de 1979 a 2009 (ver anexo E). Para el análisis fueron utilizadas imágenes de 
ortofoto de 1978 y 1979 para fotointerpretación con cuatro salidas a campo; además fueron 
usadas imágenes Espot de satélite del 17 de abril de 2006, 25 de abril de 2007, 15 de 
febrero de 2008 y 31 de agosto de 2008, y verificación en campo y con actores sociales del 
municipio en 2009 y 2010. 
Algunas capas de información sólo se encuentran a una escala de 1:250,000, tales como: 
geología, geomorfología, edafología e hidrología superficial, aunque en algunos puntos 
específicos se hizo verificación de campo. 
Es importante señalar que para lograr el objetivo de tener un ordenamiento integral se tuvo 
que conjuntar y hacer congruentes estudios paralelos y simultáneos, que son necesarios 
 
 
 
94 
 
para lograrlo; nos referimos al Esquema de Desarrollo Urbano, publicado por el Periódico 
Oficial del Estado de Puebla decretado el 31 de diciembre de 2010. Y por otra parte un 
estudio de peligros en todo el municipio, para tener un panorama claro en el uso del suelo 
actual. 
Como antecedente regional la CONABIO desarrolló en él país un proyecto de Regiones 
terrestres prioritarias el cual pretende identificar unidades estables ambientalmente. Lo 
que se buscó fue la alta representatividad de la biodiversidad, la posesión de riqueza 
ecosistémica, así como la integridad ecológica funcional significativa y que representasen 
una oportunidad real de conservación. De este ejercicio multidisciplinario a cargo de 
diferentes grupos de trabajo del medio científico nacional, se identificaron 151 Regiones 
Terrestres Prioritarias (RTP) de nuestro país, cuya protección es indispensable. Entre ellas 
se cuenta la RTP 105 que incluye los estados de Puebla y Veracruz y cuya superficie es de 
1284 km2, y que incluye al municipio Cuetzalan, DOEP (2010). 
Entre las acciones enfocadas a la protección y conservación de la diversidad biológica 
destacan la creación de áreas naturales protegidas y el instrumento denominado 
ordenamiento ecológico territorial los cuales tienen como objetivo la regionalización del 
territorio como parte de la planeación y la aplicación de políticas sectoriales en el país, 
(Arriaga, et. al, 2000), citado en Programa de Ordenamiento Ecológico. 
Lo anterior ha sido una preocupación de los ecologistas por conservar los reservorios 
naturales, consientes que los actores económicos externos con gran capital, están tentados a 
utilizarlos para explotarlos. Ante una amenaza de ese tipo nació desde la sociedad de 
Cuetzalan y sus organizaciones sociales diversas, la idea de ordenar el territorio para 
blindarlo del capital e intereses externos a la comunidad. 
En términos administrativos y legales sobre la elaboración del estudio de ordenamientoecológico la base metodológica fue retomada de los Términos de Referencia para el 
Programa de Ordenamiento Ecológico Local de 2009 y la actualización del 2010, de 
Semarnat. 
Fue recopilada información del INEGI a escala 1:50,000 en formato digital e impreso, junto 
con los mapas temáticos: la topografía para obtener las microcuencas, digitalizarlas 
mediante el programa de ARC View 3.2, y el temático de aguas superficiales para comparar 
 
 
 
95 
 
los ríos que aparecen a esa escala. Además se hace uso de la información disponible de la 
CNA. 
También fue recopilación de información de informantes locales en los distintos talleres 
que se llevaron cabo en las juntas auxiliares y en la cabecera municipal. 
Sobre geología, fisiografía y edafología. Se utilizó la metodología consiste en la solución 
de un problema mediante el análisis de la interacción de diferentes factores que integran el 
mismo. Esta metodología se adaptó a un procedimiento de tres niveles de estudio Nivel I. 
Comprende una recopilación bibliográfica y cartográfica existente en la zona, sobre 
geología, geofísica, hidrología, edafología y topografía. La información faltante se 
complementa con el análisis de imágenes de satélite, fotografías aéreas y reconocimientos 
de campo. En este nivel de estudio, se diseña una base de datos donde se concentra la 
información para su manipulación. La información a detalle sobre las cartas e imágenes 
usadas está en los metadatos del Sistema de Información Geográfica (SIG). 
Nivel II. En este se hace un análisis de las características físicas del nivel I y las posibles 
interacciones entre ellas. Todo se realiza con un SIG. Los resultados de estos análisis 
deberán conducirnos a identificar las zonas aptas para desarrollar las diferentes actividades 
económicas de manera sustentables, así como aquellas áreas susceptibles a los peligros a 
los fenómenos naturales. 
Nivel III. En esta etapa los mapas generados en el nivel II son combinados con la 
infraestructura existente, y con las tendencias del desarrollo de las diferentes actividades 
socioeconómicas en la región, para identificar las zonas de mayor riesgo y poder proponer 
las medidas de mitigación más adecuadas. 
Sobre la construcción y consulta del modelo podemos decir lo siguiente: se recurrió a la 
metodología de la escuela de investigación-acción participativa que propone que cada 
región pueda organizarse como Estado es decir, como un Estado Región y entendida no 
como un ente autárquico, autónomo y soberano sino como unidad de manejo técnico 
administrativo. 
Fals Borda el ideólogo de esta metodología la llamó “La rebelión de la periferia”, que no es 
otra cosa que el surgir de los movimientos sociopolíticos de carácter regional que piden y 
 
 
 
96 
 
exigen el fortalecimiento de la democracia participativa recurriendo al constituyente 
primario para cambiar este modelo elitista y excluyente en el manejo socioeconómico 
administrativo y territorial de un país (o región), (POEP, 2010). 
Entre los objetivos deseados, según enumeró Fals Borda, de un Ordenamiento, están 
aprovechar el territorio con base en su vocación material, sus particularidades a partir de la 
topografía, el clima, los suelos y los grupos culturales y suelos y los grupos culturales y 
proteger el medio ambiente, mejorar la calidad de vida de sus habitantes del municipio en 
todas las regiones, inducir al desarrollo armónico de todas las subregiones y consolidar la 
participación en el beneficio del fortalecimiento de la autonomía local y la democracia 
participativa. 
Las implicaciones del Ordenamiento Ecológico para un proceso de planeación participativa 
son actualmente incontrovertibles. Un ejercicio de planeación que no aborde la forma en 
que está organizado el territorio y la manera en que ha de organizarse en cierto periodo no 
puede considerarse serio. Existe consenso respecto a que en toda intervención dirigida al 
Ordenamiento Territorial Comunitario (OTC) deben cooperar de manera activa un equipo 
técnico integrado por especialistas de diversas disciplinas y la comunidad representada por 
sus órganos tradicionales de toma de decisiones (asambleas, autoridades y comisiones de 
trabajo). 
La reflexión territorial es, en muchas de las metodologías de planeación participativa 
utilizadas hoy en día, un punto de partida para el análisis de la problemática ambiental, 
productiva o de los servicios públicos de una comunidad. En innumerables talleres de 
planeación participativa se emplean los mapas sociales o de percepción como herramienta 
de apoyo. 
Los mapas sociales son mucho más que un instrumento de trabajo “participativo” o un 
modo de “obtener” la información territorial que no se encuentra disponible en la 
cartografía del Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática (INEGI): 
permiten la manifestación de valoraciones sobre la importancia de los procesos de 
transformación espacial; las dimensiones, la posición y la orientación de los objetos 
representados expresan la priorización territorial desde la percepción de las propias 
comunidades. 
 
 
 
97 
 
Para el caso de Cuetzalan del Progreso, el Cupreder diseñó una estrategia específica de 
trabajo comunitario con el doble objetivo, en la primera etapa, de construir una base social 
que posibilite familiarizar el ordenamiento entre los actores sociales como herramienta 
flexible de planificación del uso del territorio, y también hacer el análisis espacial necesario 
según se explica líneas arriba. Partimos de sesiones de discusión y diagnóstico de las 
problemáticas particulares por junta auxiliar, siendo ésta la escala territorial elegida en 
virtud de reconocer en ésta una administración articulada con la autoridad municipal, y que 
al mismo tiempo funciona a su vez articulando instancias de gobernanza tales como los 
comités de distintos tipos, las organizaciones sociales para distintos fines. La enumeración 
y descripción de problemática incluía considerar los orígenes de la misma, y el futuro 
deseado (prospectiva). 
Se consideró importante que a cada sesión asistiera cada junta auxiliar bien representada, 
esto es, presentes las autoridades locales electas al cargo (presidencias auxiliares), 
designadas por usos y costumbres (fiscales y otros), comités de distintos servicios 
(escolares, agua), organizaciones productivas o prestadoras de servicios radicadas en el 
sitio (artesanos, cafeticultores, madereros, pajareros, turísticas y pezmeros), organizaciones 
solidarias (cajas de ahorro, cooperativas). 
Como se ha delineado más arriba, la propuesta de trabajo en las sesiones de construcción 
del Ordenamiento descansó en procurar problematizar de manera colectiva y analizar las 
causas y efectos de las problemáticas. Resultó importante no extraviar una visión de 
conjunto, territorial y no simplemente de aprovechamiento de los recursos naturales. 
En las sesiones de los talleres se realizaban los trabajos en mesas: una de ellas discutía y 
analizaba la historia de la comunidad; los temas a tratar fueron: características de la 
población, e infraestructura actual, usos de los recursos naturales, actividades económicas, 
institucionalidad (como sistemas de cargo, partidos políticos, formas de elección, 
liderazgos locales, religión), cultura, (lengua, genero, tradición, sitios sagrados). 
Otra de las mesas se analizaba las características ambientales con temas como: usos de 
suelo, recursos naturales (flora, fauna, agua, suelo, cavernas), la fragilidad y la 
disponibilidad de los recursos, las formas de producción antigua y las actuales, los agentes 
externos entre otros temas relacionados. 
 
 
 
98 
 
Finalmente otra de las mesas trataba la economía familiar con temas como; composición de 
la economía familiar, empleo, ingreso, migración, subsidios de gobierno (procampo, 
Oportunidades), acceso a la educación, entre otros. 
Todos estos temas se visualizaron en el“antes”, en el “durante” y en el “después”, con la 
intensión de que los talleristas conjuntamente con la información técnica, tuvieran la 
claridad de que fueron ellos o sus antepasados los que han modificado su territorio y son 
ellos los únicos que podrán sacar los escenarios futuros ideales que la comunidad desea. 
Los talleres en plenarias con las diversas mesas se analizaban con el método de FODA 
(fortaleza, oportunidades, debilidades y amenazas) para lograr visualizar el nivel de 
organización actual y las capacidades de la comunidad para lograr ciertos fines, en estos 
casos ordenar su territorio. 
Estos aspectos a estudiar combinados con el conocimiento técnico-científico del Cupreder, 
por ejemplo la realización de un foro sobre Cuetzalan, donde participaron tanto las 
organizaciones sociales como académicos permitió dar como resultado el conocimiento de 
la región en todos los temas posibles y determinaron dar con la propuesta de Modelo de 
ordenamiento. 
Como ya se dijo anteriormente una herramienta muy útil fue un análisis comparativo de 
cambio de uso del suelo que el Cupreder realizo para todo el municipio, (ver mapas anexo) 
en él se muestra como se ha utilizado el territorio, y también nos indica tendencias que 
sirven para sacar los escenarios tendenciales, como dice la norma en la elaboración de un 
ordenamiento. 
En el siguiente cuadro podemos ver como el bosque mesófilo en estos 30 años ha 
disminuido en mil 138 hectáreas (has); así también como la selva mediana 470 has, por otra 
parte los acahuales han aumentado, en casi 800 has, lo que indica que algunos terrenos 
dejaron de cultivarse y estos pasan a ser acahuales, estos datos son los negativos desde el 
punto de vista ecológico. 
Sin embargo cuando hablamos del cafetal bajo sombra encontramos que subió en más de 2 
mil 280 has, en esos 30 años y esa es una buena noticia, este tipo de cultivo es lo que los 
expertos como Víctor Toledo y Eckart Boege le llaman jardines de café, en este paisaje se 
encuentra la gran diversidad de flora y fauna, y hay casos donde se han encontrado hasta 
 
 
 
99 
 
más de 100 plantas en una hectárea, de utilidad diversa para la población, que va desde 
frutales, verduras, medicinales, hongos, ornato y otros productos de algún uso, según 
información recabada en talleres. Este indicador nos muestra que la cultura indígena a 
logrado producir conservando, un gran aporte a la ecología de la conservación, (POEP, 
2010). 
Tabla 1. Comparativo de usos de suelo 1979-2009. Municipio de Cuetzalan Puebla. 
Usos de suelo / en hectáreas Año 1979 Año 2009 Diferencia 
Ríos 29.9 32.6 2.69 
Bosque de pino/acalocote 85.48 53.95 -31.53 
Bosque mesófilo de montaña/Kuojta 3,661.96 2,523.13 -1,138.84 
Cafetal bajo sombra 2,533.98 4,816.04 2,282.06 
Frutales tropicales 0 40.12 40.12 
Pastizal cultivado/Ixtauat/ potrero 3,278.2 2,236.58 -1,041.62 
Policultivo arbóreo/kuojtakiloyan 559.84 1,249.51 689.6 
Policultivo herbaceo/milpa/milaj 2,264.8 2,147.68 -117.1 
Sedimentación de arenas y gravas 21.14 35.63 14.4 
Selva mediana subperennifolia/kuojta 617.36 147.34 -470.02 
Vegetación secundaria arbórea de bosque 
mesófilo de montaña/acahuales/mictahual 
1,255.72 2,053.54 797 
Vegetación secundaria de selva mediana 
subperennifolia/acahual 
3,805.3 2,659.01 -1,146.28 
Zonas suburbanas 8.02 40.95 32.93 
Zona urbana 44.53 129.68 85.16 
TOTAL del territorio 18,166.23 18,166.23 
Fuente: Elaboración Cupreder 2010. 
 
 
 
100 
 
Otro dato interesante es que los acahuales donde debería haber vegetación secundaria de 
selva mediana están disminuyendo en mil 146 has. Esto indica que se está sustituyendo con 
el cultivo de cafetal bajo sombra principalmente, situación benéfica. 
El caso de la zona urbana, es muy significativo que se haya aumentado en 85 has, que 
aunque en términos absolutos no es mucho en términos relativos es muy significativo ya 
que se triplicó en 30 años, si la tendencia continua el panorama urbano amenaza al entorno, 
no solo en términos del territorio sino en las implicaciones que trae el hecho del 
crecimiento de una ciudad; basura, impacto al entorno, uso de materiales, desechos, erosión 
de la cultura, etcétera. 
El Programa de Ordenamiento Ecológico que se define para el municipio de Cuetzalan 
tiene el siguiente objetivo: Potenciar un desarrollo económico productivo de manera 
sustentable cuidadoso del medio ambiente, que eleve la calidad de vida de los pobladores y 
que sea respetuoso y armónico con la cultura local. 
En ese sentido las estrategias del Programa se plantean considerando; la cosmovisión de la 
población indígena que representa al 72.6 por ciento la población total del municipio y que, 
sin duda ha moldeado el uso del territorio y la peculiaridad paisajística del entorno social y 
natural. El conocimiento milenario de la población indígena en las prácticas productivas y 
el sentido de preservación ecológica reflejado a través del manejo del cafetal (kuojtakiloyan 
o monte productivo). 
Finalmente el ordenamiento se sintetiza en un mapa que a continuación se muestra donde 
aparecen las diferentes Unidades de Gestión Ambiental (UGAs), con sus diferentes 
políticas ambientales ya descritas en el capitulo anterior de este trabajo. 
El color rojo de las manchas del mapa, significan que son UGAs de Protección, es decir en 
estos lugares no se pueden explotar para actividades de aprovechamiento, fueron decretados 
así porque tienen valor ecológico alto o son zonas de recarga o manantiales que hace 
necesarios tenerlos protegidos. Protegiendo principalmente el recurso agua. Esta política de 
Protección es la más restrictiva. 
Las manchas verdes son las UGAs de que tienen asignada la política de conservación. Estas 
áreas no se pueden tocar por su importancia ecológica y deben de permanecer así; son áreas 
 
 
 
101 
 
con bosque mesófilo, en ellas se permiten algunas actividades como turismo con un bajo 
nivel de carga, esta policía en menos restrictiva que la de protección pero tiene la función 
de preservar intacta la vegetación de sus áreas. 
Figura 3. Políticas ambientales del Programa de Ordenamiento Ecológico del 
municipio de Cuetzalan del Progreso México. 
 
Fuente: Programa de Ordenamiento Ecológico del Municipio de Cuetzalan. 2010. 
 
 
 
102 
 
Las UGA de color amarillo, son la de la política de restauración lo que indica que en ellas 
el territorio tiene la vocación del suelo para que alcancen el nivel de la política de 
Conservación, solo que en este momento presentan un estado de deterioro que se hace 
necesario buscar su mejoramiento, ya sea con reforestaciones o con acciones como obras de 
conservación de suelos entre otras, en estos lugares el ordenamiento, dice como se debe 
alcanzar un estado deseable ecológicamente hablando. 
Las UGA de color claro indican que son zonas donde la política ambiental es de 
Aprovechamiento Sustentable, es decir en esta parte del territorio se busca aprovechar el 
territorio pero con reglas muy especificas de cómo hacerlo, en esta caso se acordó por 
ejemplo que la Agricultura debe de ser orgánica y que todos los programas de gobierno no 
deben de chocar con este objetivo, por ejemplo el de cuadrar que no haya apoyo de 
gobierno municipal, estatal y nacional de insumos químicos. 
Las manchas de color oscuro son las zonas urbanas que son reguladas por el esquema de 
Desarrollo Urbano, que entre otras cosas novedosas es que en estos lugares no se pueden 
instalar industrias de gran tamaño o infraestructura que la desarrolle o induzca. 
Queda claro que el ordenamiento Integral de Cuetzalan, cuida que actividades económicas 
diferentes a las ya existentes antes del decreto están prohibidas, de tal forma que la minería 
que amenaza estos territorios, pues ya están dadas algunas concesiones se enfrentaran a una 
asignación del uso del suelo contraria a sus propósitos. 
III.3.1 Los logros más significativos del ordenamientoEste municipio ha tenido ya logros importantes de defensa de su territorio por tener un 
ordenamiento ecológico basado en la participación social. Mencionaremos tres los más 
significativos; el caso de la empresa Televisa que es más emblemático en defensa de la 
cultura, el caso Walmart, y el caso Pemex. 
El caso Televisa: en el año 2010, con motivo de centenario de la revolución mexicana y el 
bicentenario de la independencia de México, la empresa Televisa realizo varios spot, 
relacionados a la cultura “exaltando” la belleza mexicana, por lo regular salían imágenes de 
artistas conocidas con atuendo indígena y paisajes de nuestro país, y frases como, “estrellas 
del bicentenario”. En Cuetzalan una de las juntas auxiliares con mayor arraigo cultural es 
 
 
 
103 
 
San Miguel Tzinacapan, donde la tradición de las danzas es muy fuerte y donde año tras 
año de manera religiosa se reúnen el día de San Miguel el 29 de Septiembre. Los más 
conocido es el ritual de los “voladores”, pero los “negritos y los “migueles”, entre otros dan 
un entorno de una fuerte cultura religiosa indígena ligada a la danza. 
Este espectáculo tradicional, la empresa Televisa quiso aprovecharlo para ponerlo en la 
pantalla, sin consultar a los actores de este ritual formal de este pueblo; la empresa llegó 
con su gran equipo de filmación a ordenar como deberían de formarse para salir en 
televisión este evento. Cuando los pobladores se dieron cuenta de ello, y motivados por las 
reuniones del ordenamiento en los talleres de construcción, se había concluido que la 
cultura se ha convertido en una mercancía, y el patrimonio cultural no solo es un territorio 
sino lo que hay ahí. Con base en lo anterior se logro consensuar después de discutir más de 
medio día por todos los representantes del pueblo, la pertinencia de no regalar un recurso 
que iba a tener resultados económicos a esta empresa, por lo que Televisa tuvo que sacar su 
equipo de grabación del pueblo de Tzinacapan, sin permitirse ninguna filmación. 
Cabe mencionar que en esas fechas el ordenamiento ecológico no estaba decretado, pero la 
participación social en su elaboración tenia por esos días ya una claridad de lo que son los 
bienes culturales y los talleres de construcción del Ordenamiento facilitaron ponerse de 
acuerdo de manera unánime al saqueo de la cultura, como algunos vecinos argumentaron a 
pesar de que la presidencia auxiliar ya había dado la autorización. 
El caso Walmart. A finales de 2010 esta empresa intento establecerse en la cabecera 
municipal de Cuetzalan por vía de una tienda de Bodega Aurrera. El ordenamiento estaba 
en la etapa final de su construcción, pero el tema de la cultura y los usos del suelo ya 
estabas estudiados y consensuados por todos los actores económicos y sociales. La 
presidencia municipal dio el anuncio al comité de ordenamiento ya activo en ese momento 
para que dictaminara si procedía o no a dar el permiso de cambio de uso del suelo y el 
permiso de construcción, facultades del municipio consagrados en el artículo 115 
constitucional. 
El Comité en funciones sesionó y de manera unánime este dictaminó, la improcedencia de 
que una tienda con características de Walmart, pues ponía en peligro a la cultura de un 
denominado “Pueblo Magico” por autoridades nacionales. Otro de los argumentos claves 
 
 
 
104 
 
fue que el ordenamiento integral, en su apartado de su Esquema Municipal de Desarrollo 
Urbano, realizado a la par como parte del ordenamiento integral, recomendaba no romper 
con el paisaje de construcción de un pueblo como Cuetzalan. Otro fue que el ordenamiento 
en general protege a los sectores económicos ya establecidos de agentes externos, pues 
ellos, los ya establecidos por “derecho de antigüedad” tienen prioridad ante nuevos. Otro 
argumento fue que el tianguis tradicional indígena y de trueque iba a ser desplazado por las 
características de esta empresa trasnacional. El aspecto de riesgo o peligro por las 
características de construcción de las instalaciones, en donde abundan las cavernas en la 
ciudad de Cuetzalan, fue otro argumento, esto último fundamentado en un Atlas de Peligro, 
realizado también por el Cupreder. 
Con los argumentos anteriores basados en las facultades del Ayuntamiento Municipal, y 
con una posición contundente de los sectores sociales el permiso fue negado a la empresa 
Walmart, gracias al consenso y reglamentación del uso del suelo del ordenamiento 
territorial integral. 
Caso Pemex: el Ordenamiento Integral de Cuetzalan, en sus principios protege a los 
sectores económicos ya establecidos y a estos últimos ordena y regula el uso adecuado del 
territorio, es decir no solo protege a los ya establecidos si no les dice como deben de utilizar 
el territorio de manera sustentable. 
El ordenamiento además establece que ninguna actividad de extracción de recursos de 
empresas nuevas se instale, por ser una región ecológica y culturalmente importante para 
toda la región, el estado y el país. Todo establecimiento de extracción o proyecto de 
construcción deberá de pasar por el Comité de Ordenamiento Territorial Integral de 
Cuetzalan (COTIC), fundamentado en las leyes que lo ampara. 
Es así como sin hacer ningún movimiento social visible, el Manifiesto de Impacto 
Ambiental del Proyecto Regional Petrolero Poza Rica Altamira y Aceite Terciario del 
Golfo 2013-2035. Que busca la autorización de las autoridades federales reconoce que el 
territorio de Cuetzalan, no puede ser territorio para explotar gas natural con la técnica de 
extracción: fracturación hidráulica, esto reconocido en la Gaceta Ecológica publicada el 3 
de marzo de 2014. (Jornada de Oriente 8 de Abril de 2014). 
 
 
 
105 
 
Actualmente el COTIC enfrenta una defensa de su territorio por las concesiones mineras a 
cielo abierto la más importante y grande denominada, el “Aretón” con 5 mil hectáreas, 
ubicada en el municipio de Tlatlauquitepec y parte de Cuetzalan donde para este último, 
dos mil hectáreas del bosque mesófilo serian afectados y de donde 80 comunidades 
dependen por captar su agua potable y donde la biodiversidad es más alta, según resultados 
de los estudios técnicos que realizó Cupreder. 
La política ambiental del ordenamiento ecológico establece a esa zona que se quiere 
explotar, como de protección y conservación las más restrictivas en el uso del suelo. La 
comunidad y el COTIC se están organizando, entre otras cosas con grandes 
concentraciones sociales de rechazo y procesos legales. La autoridad municipal ante la 
fuerza ciudadana, se ha comprometido públicamente no dar el cambio de uso del suelo ni 
permisos de construcción para la explotación. Pueblo y autoridad con el Ordenamiento 
ecológico se prepara para la batalla legal, porque la técnica y social la tienen ganada. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
106 
 
CAPITULO IV 
TECAMACHALCO DONDE LA AGROINDUSTRIA Y LA ACTIVIDAD 
GANADERA DISPUTAN LO QUE PRODUCE LA TIERRA 
En el presente capitulo se describe rasgos generales de los resultados encontrados en el 
estudio de ordenamiento ecológico realizado en Tecamachalco. Este ordenamiento 
consideramos es integral al igual que el de Cuetzalan presentado en el capítulo anterior, 
debido a que se sustenta en: consenso social, herramientas técnicas solidas y fuentes legales 
sobre usos del suelos, retomando y elaborando al mismo tiempo el Atlas de riesgo y 
revisando y fortaleciendo a fondo el Programa Municipal de Desarrollo Sustentable de 
Tecamachalco existente entre otros. 
IV.1 Ubicación y características socio ambientales 
El municipio de Tecamachalco se localiza al sureste del estado de Puebla, a 56,7 kilómetros 
de la capital de la entidad (ver anexo E), se ubica en los paralelos 18° 52´ 57” latitud norte 
y a 97° 43´ 49” latitud oeste. El municipio está situado a una altitud media de 2 mil metros 
sobre el nivel del mar. Colinda al Norte con los municipios de Acatzingo y Quecholac;al 
Sur con el municipio de Xochitlán de Todos Santos; al Este con los municipios de 
Yehualtepec y Palmar de Bravo; al Oeste con los municipios Tochtepec y San Salvador 
Huixcolotla. 
La ciudad de Tecamachalco cabecera municipal está asentada en las laderas del cerro de 
Techachales, cerro poco elevado y de estructura caliza, que tiene la forma de una quijada 
porque hace una abertura angular cuyo vértice redondeado se halla hacia el noreste de la 
población; a partir de esta descripción topográfica, estudiosos han considerado que es una 
palabra de procedencia náhuatl cuyo etimología es: tetl=piedra, camachalli=quijada y 
co=en; lo que significa “en la quijada de piedra” (Franco, 1976). 
En el estudio de Ordenamiento realizado por el Cupreder en su apartado de Historia, 
podemos encontrar que los primeros pobladores registrados fueron los popolocas estos, se 
ubicaron donde se localizan los suelos más ricos y fértiles y como lo demuestran los 
vestigios arqueológicos encontrados en el municipio. Específicamente en Tecamachalco la 
zona del Techachales está llena de evidencia histórica. 
 
 
 
107 
 
Este primer asentamiento popoloca, conocido como Cohuayocan Cuauhtepec1 o Cerro del 
Águila, el Instituto Nacional de Antropología e Historia, lo ha considerado como “el sitio 
más grande de la región y cuenta con aproximadamente sesenta y nueve estructuras, plazas, 
calles, canales de irrigación, etc. Actualmente se encuentra sumamente destruido, al grado 
que es difícil distinguir las estructuras” (Gámez, 2003), citado en el estudio de 
Ordenamiento (2014). 
El clima es templado subhúmedo con régimen de lluvias de verano. La precipitación pluvial 
anual media es de 580 mm. Tecamachalco, con 17 mil 942 hectáreas (ha), es trazado por 
algunas sierras o porciones de las mismas, entre ellas la Sierra de Soltepec, la de Amozoc-
Tepeaca, la del Tentzo, la de Tlacotepec y la Sierra de Zongolica. El municipio se ubica en 
el centro del amplio valle de Tepeaca, en donde desde hace cientos de años se desarrolla 
una importante actividad agrícola y ganadera. Las características de estas actividades han 
sido diferentes a lo largo de 500 años, se deben a las condiciones físicas, ambientales y 
culturales del territorio y al mismo tiempo explican las transformaciones que éste ha 
sufrido. 
Los poblamientos en Tecamachalco son muy antiguos. En 1451 Quetzalehcatzin, señor 
popoloca de Tecamachalco-Quecolac, fundó el primer Tecamachalco, al norte del cerro 
Techachales. Con la consumación de la Conquista, los españoles movieron este antiguo 
Tecamachalco al lugar en donde está ahora. Los franciscanos se instauran por primera vez 
en Tecamachalco en 1541, durante la fiesta de Santa Clara e inicia la construcción del 
Monasterio de San Francisco realizado por indígenas mexicas y popolocas y que se 
inaugura en 1551, durante la fiesta de La Asunción, y se hace merced de las fosas del 
templo para que allá sea enterrada la gente, y se inicia la edificación de casas en 
Tecamachalco (Celestino, 1993). 
El antiguo señorío prehispánico fue abolido por los conquistadores, quienes dieron otro 
orden a los poblamientos: bajo el corregimiento de Tlaxcala se fundaron varias 
comunidades indígenas, entre ellas Tecamachalco. El orden traído por los españoles 
significó el acaparamiento de tierras para los conquistadores. Antes de la conquista en el 
 
1 El sitio se localiza en la parte norte del cerro de Techachales-Techalrey, entre San Mateo 
Tlaixpan y Tecamachalco. 
 
 
 
108 
 
señorío había 57,600 habitantes; casi 80 años después había sólo 19,000. La población fue 
mano de obra, mediante el sistema de encomiendas y repartimientos. 
En 1664 ya había entre Tecamachalco y Quecholac unas 100 haciendas agrícolas y 
ganaderas (ganado mayor y menor) y obrajes, todas de propiedad privada. La introducción 
a este tipo de animales como vacas lecheras, caballos, bueyes, cabras, borregos, de especies 
vegetales como el trigo, la avena, el durazno, así como de técnicas agrícolas más intensivas, 
significaron los cambios culturales y ambientales más importantes y de mayor impacto para 
este territorio en esos años. En 1559 se construyó el primer molino de trigo; en 1656 se 
fundó el molino La Asunción, donde hoy está instalada la empresa Molinera Gruma. 
Consumada la Independencia, los latifundios permanecieron. Las mejores tierras estuvieron 
en manos de los hacendados, y la población indígena fue agrupada en pequeños poblados a 
su servicio. El decreto del 6 de septiembre de 1877, expedido por la legislatura local eleva a 
Tecamachalco como Ciudad tomando el nombre del insurgente Vicente Guerrero, 
nombrándose Tecamachalco de Guerrero. 
El ferrocarril México-Puebla-Tehuacán-Oaxaca se instaló en pleno Porfiriato, con lo que se 
consolidó la importancia de la región como corredor agrícola y comercial para la región 
centro del país. 
En 1909 había en la zona de Tecamachalco 54 haciendas y 135 ranchos. Entre Tepeaca y 
Tecamachalco se reunía la mayor concentración de haciendas en el estado de Puebla a 
principios de siglo XX. Se producía más trigo que maíz en las haciendas; en las tierras que 
los peones podían aprovechar el maíz era el principal cultivo. Las especies animales y 
vegetales traídos por los europeos se habían aclimatado y convivían con las especies 
locales: maíz, nopales, tunas, calabazas, chayote, pitahaya, tejocote. Con el agua que movía 
el molino La Asunción se regaban tierras para hacerlas más productivas y para distribuir a 
las barrios; asimismo, consta en documentos que había pozos artesianos de donde se 
tomaba agua para riego. 
El reparto agrario se ejecutó ya en la década de 1920 para cumplir con la promesa de la 
Revolución de que la tierra fuera para el que la trabaja. Quince ejidos se dotaron entre 1920 
y 1940 a los campesinos de los pueblos, mediante la afectación de las haciendas situadas a 
7 km a la redonda de estos pueblos. 
 
 
 
109 
 
La Revolución hizo justicia a los campesinos sin tierra; pero el proyecto de nación que se 
puso en marcha a partir de los años 30 y 40 introdujo cambios en el interés de modernizar 
la producción agrícola. El cambio más significativo fue la introducción del riego mediante 
el abasto de la presa “Manuel Ávila Camacho” o Valsequillo, que embalsa aguas de la 
cuenca Zahuapan-Atoyac y el río Alseseca. 
En los años 70, nuevas luchas campesinas consiguieron conformar tres nuevos centros de 
población con sus respectivas tierras ejidales. Los datos de 1994 (PROCEDE) indican que la 
superficie ejidal en Tecamachalco es de 10 mil 945 ha. 
La población indígena se ha ido desdibujando en sus rasgos más visibles. El censo de 2010 
reporta que sólo viven 763 personas que se reconocen como indígenas. 
El municipio de Tecamachalco en las últimas seis décadas su población se multiplico casi 
por seis veces, un incremento de 566 por ciento, mientras que para el estado solo creció en 
este mismo periodo el 355 por ciento. La población municipal actual se encuentra 
distribuida en 65 localidades de acuerdo al censo de 2010, 17 tienen más de 500 habitantes, 
9 son de más de mil, 37 son menores a quinientos habitantes con al menos 2 viviendas y 11 
rancherías, y solo Tecamachalco y las Juntas Auxiliares de Tlaixpan y Alseseca rebasan los 
5 mil habitantes. 
El municipio creció más en el último lustro que el anterior pues de 2005 a 2010 se 
incrementó la población en 11.2 por ciento, lo que equivale a que cada año 
aproximadamente habitan el municipio 1,440 personas más. El 40 por ciento de la 
población municipal se concentra en la cabecera y en los tres principales centros de 
población, lo que muestra el grado de concentración. 
De acuerdo al dato de Programa Municipal de Desarrollo Urbano Sustentable de 
Tecamachalco publicado en 2011 (PMDUS, 2011) el municipio tiene una extensión 
territorial de 179.4 km
2
 lo queequivale a 17 mil 942 hectáreas. 
Si tomamos en cuenta que el crecimiento poblacional se acentuó a partir de los años setenta 
del siglo pasado (ver cuadro 1), y si la tendencia se mantiene de manera lineal tendríamos 
que para el año 2020, se tendría una población mayor a los 84 mil habitantes y para el 2030, 
el municipio de mantenerse esa tendencia estaríamos alcanzando los 97 mil habitantes 
 
 
 
110 
 
situación que pone en riesgo la conservación de por sí ya deteriorada de los recursos 
naturales. 
 Cuadro 1. Densidad y evolución de la población municipal de Tecamachalco 
Tecamachalco 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 
Población 12,638 16,752 21,284 31,330 43,369 59,177 71,571 
17,942.29 ha 72 95 121 178 246 336 406 
Fuente: Elaboración CUPREDER con datos de Censos de INEGI. 
Este municipio está localizado en la parte centro de la Región Hidrológica No. 18 del 
Balsas (RH-18) y al Organismo de Cuenca Golfo Centro (Región Hidrológica No. 28 
Papaloapan); el 100% del territorio municipal pertenece a la cuenca del río Atoyac y a la 
subcuenca Balcón del Diablo (clave b 2824). En el valle se carece de importantes corrientes 
superficiales, destaca solamente la barranca El Águila-Arenal, tributaria del río Atoyac. El 
Canal Principal de Riego del Distrito 30 recorre el municipio de oeste a sureste, sus 
corrientes son alimentadas fundamentalmente por la presa Manuel Ávila Camacho. 
En el Aspecto natural-ambiental encontramos que; Tecamachalco está incluido entre los 27 
municipios que comparten el acuífero del Valle de Tecamachalco. El 81% del agua es 
explotada con fines agrícolas, 17.40% para el uso público urbano, 0.40% uso industrial y 
otros fines, 1.20%, según datos 2009, de CONAGUA. 
Tecamachalco comparte con otros municipios la Reserva de la Biósfera de Tehuacán-
Cuicatlán: mil 475 ha de Tecamachalco están dentro de esta área de conservación, lo que 
significa que en este municipio se reconoce la biodiversidad natural y cultural; el paisaje 
desértico configura esta riqueza, contiene numerosas especies endémicas de flora y fauna. 
El decreto por el que se declara a la Región de Tehuacán -Cuicatlán como Área Natural 
Protegida con el carácter de Reserva de la Biosfera (DOF. 18 de septiembre de 1998). 
Flora regional. Debido a la evolución biológica de la Reserva de la Biosfera Tehuacán- 
Cuicatlán (RBTC), presenta una gran variedad de ecosistemas que van desde los áridos y 
semiáridos a los templados húmedos, comprendiendo 9 tipos de vegetación (Rzedowsky, 
 
 
 
111 
 
1978). Lo que ha favorecido el desarrollo de una rica flora con cerca de 2700 especies 
identificadas hasta el momento, de las cuales el 11% son endémicas, (concepto que se le da 
a lo que es único en el mundo) destacando las cactáceas (tetechos, viejitos, candelabros y 
pitayos) y cycadas. El matorral semidesértico contrasta con las selvas bajas caducifolias 
(hojas caedizas), y pequeños lunares de bosques de pino, encino y juníperos. 
El Valle de Tehuacán-Cuicatlán está representado por 57 especies de musgos, como parte 
de la flora no vascular documentada para esta zona, y la flora vascular está conformada por 
180 familias, 891 géneros y 2686 especies (Dávila, et. al., 1993, en: Dávila, et. al., 2002) 
citadas en la caracterización ambiental del estudio de Ordenamiento. Aquí habitan 
aproximadamente el 10% de las 30,000 especies de plantas vasculares encontradas en 
México (Toledo, 1985). 
Fauna regional. En términos generales, la fauna del Valle Tehuacán-Cuicatlán y de la 
Reserva ha sido menos documentada que su flora; de acuerdo a un inventario de insectos de 
los Coridae (Hemiptera-Heminoptera), realizado por Brailovsky, et. al., (1994, 1995) se 
reportaron 24 especies de chinches. En cuanto al grupo de vertebrados se cuenta con 
algunos estudios que reportan 18 especies de peces, 25 especies de anfibios, que 
comparando datos con los desiertos de Norteamérica y Australia, indican una alta 
diversidad. Así como 78 especies de reptiles; 336 especies de aves. En cuanto al grupo de 
los mamíferos se han registrado 131 especies, de estas 11 son endémicas y 20 se encuentran 
en la NOM-059-SEMARNAT-2001, de este grupo las especies más estudiadas son los 
murciélagos registrados hasta el momento más de 36 tipos. 
Anfibios. Los anfibios son animales vertebrados que requieren pasar una parte de su vida 
vinculada a condiciones de gran humedad, sin embargo en las zonas áridas podemos 
encontrar ejemplares que han adquirido características particulares para vivir bajo 
condiciones extremas. En general son especies excavadoras de sapos y ranas que emergen 
durante la temporada de lluvias para reproducirse rápidamente en los charcos y ríos 
temporales antes de que estos se sequen. En el municipio de Tecamachalco, encontramos 
seis especies, contenidas en cinco familias, ninguna se encuentra enlistada en la NOM-059-
2010 ni es endémica. 
 
 
 
112 
 
Reptiles. Son el grupo de vertebrados mejor adaptados para vivir en zonas áridas, de estos, 
las serpientes son los animales con mayor número de especies y endemismos confinados a 
zonas áridas. En el municipio de Tecamachalco se han identificado potencialmente 32 
especies contenidas en 12 familias de reptiles, 15 son lagartos y 15 serpientes, de estas 
últimas, solo 5 especies son consideradas como venenosas. No se identificaron 
endemismos, ni especies bajo alguna categoría de protección. 
Mamíferos. En el municipio de Tecamachalco se identifican 58 especies contenidas en 20 
familias. Pudiera presentarse una especie considerada como rara (Cryptotis parva), una 
endémica y cuatro consideradas bajo algún criterio de protección. Cabe mencionar que el 
grupo más numeroso es el de los murciélagos y ellos juegan un papel muy importante como 
polinizadores de muchas de las especies de plantas de zonas áridas, particularmente de las 
cactáceas. 
Edafología: El municipio de Tecamachalco presenta una enorme variedad de diversidad 
edafológica, por lo que se pueden identificar seis grupos principales de tipo de suelo que 
favorece principalmente a la agricultura. 
Xerosol: Se traduce como “suelo seco” o de regiones secas, tiene generalmente una capa 
superficial clara y delgada, con cantidades muy variables de materia orgánica según el tipo 
de textura que tenga. La vegetación natural que sustenta es compuesta por matorrales y 
pastizales, por lo que el uso pecuario es el más usual en el municipio. No obstante, si se 
tienen los cuidados adecuados, como una eficiente fertilización y un buen sistema de riego, 
el xerosol puede ser un suelo excelente para los diversos cultivos, sobre todo para hortalizas 
y granos básicos. Estos suelos están presentes en la parte noroeste del municipio de 
Tecamachalco. 
Cambisol: Es un suelo de color claro y desarrollo débil, el cual presenta cambios en su 
consistencia debido a su exposición a la intemperie, la capa superficial puede ser oscura, 
con más de 25 cm de espesor pero pobre en nutrientes. Este tipo de suelo ocupa una mayor 
superficie en el municipio y se sitúan de norte a sur en una franja que va desde el este al 
oeste de Tecamachalco hasta antes de llegar a las faldas de la Sierra del Monumento. 
Litosol: Suelos muy superficiales, limitados en su profundidad por un estrato rocoso o 
tepetate de una roca dura continúa. En este caso, la escasa profundidad se debe al material 
 
 
 
113 
 
de origen volcánico, a derrames lávicos que han dado las condiciones topográficas y las 
pendientes abruptas que no han permitido la acumulación y formación de las partículas de 
suelo a medida que éstas se forman. Este tipo de suelo se encuentra principalmente en las 
zonas montañosas al oriente del municipio, localizados en la Sierra de El Monumento y en 
otras zonas dispersas al suroeste. Este suelo es muy delgado, con un espesor de menos de 
10 cm. 
Rendzina. Suelos con menos de 50 cm de espesor que están encima de rocas duras ricasen 
cal. La capa superficial es algo gruesa, oscura y rica en materias orgánicas y nutrientes. 
Estos suelos se localizan en la parte centro norte de la cabecera municipal de Tecamachalco 
entre San Mateo Tlaixpan y el cerro Techachales. 
Vertisol. Se caracterizan por las grietas anchas y profundas que presentan en la época de 
sequía. Son suelos arcillosos de color café rojizo, pegajosos cuando están húmedos, y muy 
duros cuando están secos. Ocasionalmente son salinos. Su utilización agrícola es muy 
extensa, variada y productiva. Son suelos generalmente muy fértiles pero presentan 
problemas para su manejo debido a su dureza, y con frecuencia ocasionan problemas de 
inundación y drenaje. Presentan una baja susceptibilidad a la erosión. Estos suelos se 
encuentran en el extremo suroeste del municipio. 
Regosol: Este tipo de suelo se localiza en áreas dispersas al noroeste del municipio. El 
regosol se caracteriza por no presentar capas distintas, y por lo general es gris claro y muy 
rico en carbonatos. Frecuentemente el regosol es un suelo profundo pero muy poco 
desarrollado, su fertilidad es variable y su uso agrícola esta principalmente condicionado a 
su profundidad y al hecho de que no presente pedregosidad. 
IV.2 Condiciones de riesgo 
EL Ordenamiento ecológico de Tecamachalco contó con el respaldo técnico previo de un 
Atlas de riesgo realizado en 2011 totalmente formalizado ante la Secretaria de Desarrollo 
Social, que permitió caracterizar al municipio de Tecamachalco ante fenómenos de riesgo y 
peligro. El Atlas de Riesgos del municipio, se llevó metodológicamente hasta el nivel 5, (de 
acuerdo con los requerimientos metodológicos de los términos de referencia la más 
exigente en términos técnicos por la Sedesol); con estos niveles. Enunciaremos brevemente 
algunos de estos elementos de peligro encontrados. 
 
 
 
114 
 
Problemática del agua. En Tecamachalco, el agua que conduce el canal principal que 
proviene de la presa de Valsequillo significó la posibilidad de intensificar la productividad 
de las tierras; pero también representa ahora uno de los riesgos más señalados: el agua de 
riego circula contaminada por los residuos industriales que se vierten en Tlaxcala y Puebla. 
En los canales secundarios del canal principal, en Tecamachalco, también se encuentran 
evidencias de la contaminación por desechos industriales y habitacionales locales. La 
salinización y la concentración de contaminantes significan que el agua de riego cumple 
muy poco con las condiciones para ser usada. Adicionalmente, si esta tendencia no empieza 
a revertirse, las sales depositadas constantemente en el suelo de cultivo provocarán que éste 
se endurezca y empobrezca. Los metales pesados que se trasportan de esta manera a la 
zona, contaminan también productos agrícolas, preocupando en especial la alfalfa, que es 
vehículo de contaminación para quienes la consumen: ganado productor de carne y leche, 
es especial, esas fueron las conclusiones del Foro la “Semana del Agua en Tecamachalco”, 
del 11 al 15 de noviembre de 2013. 
El agua de los pozos profundos es de calidad aceptable para las actividades agrícolas. Sin 
embargo, si la tendencia a la salinización de los suelos continúa, los pozos pueden resultar 
infiltrados y contaminados. Por otra parte, la demanda de agua subterránea ha provocado 
que el acuífero del Valle de Tecamachalco sea considerablemente deficitario, es decir, se 
extrae más agua de la que se infiltra. El déficit del acuífero, según datos oficiales de 2009, 
es de 68’371,754.4 m
3
 cada año. El acuífero se abate un metro por año. Además, hay una 
actividad clandestina de perforación de pozos, lo que hace difícil saber cuánto más se 
extrae de aguas subterráneas. El agua del acuífero es dedicada a la agricultura en más del 
80%. En 2012, el titular estatal de Conagua señaló que abatimiento total del acuífero de 
Tecamachalco ocurriría en 2024, dentro de diez años. Las mediciones piezométricas hecha 
en pozos puntuales demuestran en todos los casos el abatimiento del acuífero. 
Respecto a la dotación y distribución de agua en las viviendas, en la mayoría de los 
asentamientos, es por “tandeo” (en algunos casos solo se distribuye cada 14 días por 4 
horas, lo que equivale aproximadamente de 4000 a 5000 litros, durante esas cuatro horas), 
este suministro es insuficiente, ya que se estaría dotando más o menos de 55 litros por 
habitante por día. Para el SOAPATEC (sistema operador de agua de Tecamachalco) la 
 
 
 
115 
 
dotación optima sería dar tandeos por 15 días, equivalentes a 8500 litros, más un tanque de 
“rotoplas” de 1,100 litros para satisfacer las necesidades de una familia de 6 integrantes. 
Situación aun así muy por abajo de la norma internacional que dice que deben ser 150 litros 
por día. 
Lluvia. A pesar de que el promedio anual de lluvia es bajo, de solo 580 mm, (el de Puebla 
es de 900 y el de Cuetzalan es mayor a los 4,000). Durante los meses más activos que son 
de junio a septiembre en promedio se forman de 8 a 10 ondas tropicales cada mes y que son 
uno de los principales sistemas generadores de la lluvia disponible en el municipio. De lo 
anterior se concluye que el riesgo por ondas tropicales es bajo, aunque su incidencia puede 
ser media, su impacto es positivo, ya que al igual que los huracanes aportan agua al 
municipio que favorece tanto la infiltración como el aprovechamiento para la agricultura, 
sin embargo en algunos casos causan inundaciones, (ver apartado siguiente). 
Inundaciones. Las zonas urbanas han crecido más de 400% en 38 años. Lo que ha traído 
como consecuencia la generación de escenarios de riesgo a inundación debido sobre todo a 
obras mal planeadas. Agregado a lo anterior, la expansión de la mancha urbana sobre las 
zonas de recarga del municipio complicaría aún más el problema de déficit del acuífero). 
De acuerdo con el glosario internacional de hidrología (OMM/UNESCO, 1974), citado en 
el estudio de Ordenamiento, la definición oficial de inundación es: “aumento del agua por 
arriba del nivel normal del cauce”. Las inundaciones se producen cuando lluvias intensas o 
continuas sobrepasan la capacidad de retención e infiltración del suelo, la capacidad 
máxima de transporte del río o arroyo es superada y el cauce principal se desborda e inunda 
los terrenos cercanos a los propios cursos de agua. Las inundaciones son un evento natural 
y recurrente para un río. 
Entre los factores que influyen en Tecamachalco en la generación de inundaciones, hay que 
considerar de manera muy especial la creciente desaparición de la cubierta vegetal. El agua 
de lluvia desde que se precipita sobre la tierra sufre los procesos de filtración, acumulación 
subterránea, drenaje, retención, evaporación y consumo, La cubierta vegetal cumple 
entonces una función muy destacada al evitar el impacto directo de las gotas sobre el 
terreno, impidiendo su erosión, al mismo tiempo que permite una mayor filtración y 
dificulta el avance del agua hacia los ríos, prolongando en éstos su tiempo de 
 
 
 
116 
 
concentración. Además colabora en la disminución del transporte de residuos sólidos que 
posteriormente afectan a los cauces. 
En Tecamachalco al menos encontramos las causas siguientes: Encharcamiento por lluvias 
intensas sobre áreas planas, Encharcamiento por deficiencias de drenaje superficial, 
Desbordamiento de corrientes naturales, Obstáculos al flujo por la construcción de obras 
civiles; Puentes, espolones y obras de encauzamiento, Construcción de viviendas en los 
cauces, Represamientos por tiraderos de basura, Cambio de causes de escurrimientos, 
Crecimiento urbano sin control. 
De acuerdo al diagnóstico elaborado en colaboración con los grupos de rescate de 
Tecamachalco, se identificaron zonas con problemas de inundaciones; sobre todo aquellas 
ubicadas en las faldas de los cerros que rodean la cabecera municipal. Esta situación se 
debe en gran parte auna falta de regulación de uso de suelo urbano y sobre todo a la falta 
de supervisión de aquellas obras que en esos sitios se están generando (el PMDUS de 
Tecamachalco considera esa zona como reserva urbana, permitiéndose la expansión de 
asentamientos humanos). 
Tormentas eléctricas. Afectan al municipio de Tecamachalco de manera constante. En 
promedio se presentan de 8 a 12 tormentas eléctricas al año. Los meses con mayor 
actividad eléctrica son mayo y junio. El año con mayor registro de tormentas eléctricas fue 
1971 con 43 eventos. Del periodo de estudio se observa que el mes con mayor número de 
tormentas eléctricas ha sido mayo durante los años de 1948 y 1950 con 11 días. 
En el mapa de tormentas eléctricas elaborado por el Cupreder, disponible en el Atlas de 
riesgo, se observa que las zonas de mayor incidencia son los juzgados de paz de La Laguna, 
San Antonio La Portilla y la Inspectoria de La Soledad. Los pobladores de La Soledad 
reportan que se sabe de cinco personas en los últimos veinte años que han muerto a causa 
de descargas eléctricas producto de las tormentas que se presentan en esa zona, además de 
animales como burros o vacas. 
En San Antonio la Portilla reportan tres muertos en los últimos veinte años a causa de los 
rayos. Otra consecuencia de las tormentas eléctricas son las granizadas, las cuales 
representan una amenaza principalmente al sector agrícola, ya que daña los cultivos de la 
región. Los habitantes del juzgado de paz de San Antonio la Portilla reportaron que hace 
 
 
 
117 
 
aproximadamente veinte años, entre los meses de marzo y abril, se registró una granizada 
que dañó gran parte de los cultivos y el granizo perforó los magueyes. 
Heladas. Por ser un fenómeno de ocurrencia cíclica y una amenaza directamente incidente 
en la actividad agrícola, el riesgo por heladas en el municipio de Tecamachalco es muy 
alto. En promedio en Tecamachalco se presentan de 12 a 15 heladas al año. La helada más 
severa en Tecamachalco fue el 30 de enero de 1973 con un valor de temperatura de -11 °C. 
El año con más registros de heladas en Tecamachalco es 1999 con un total de 41 eventos, 
de los cuales seis fueron otoñales y se registraron durante el mes de octubre, el resto fueron 
invernales. 
La mayoría de las heladas registradas en el municipio de Tecamachalco son ligeras 
(aproximadamente el 80%), es decir, que la temperatura mínima que se alcanza oscila entre 
0 °C y -3 °C. De tal forma que no es el mismo impacto que genera una helada invernal a 
una helada primaveral. 
Vientos: Se analizaron datos de la dirección del viento durante el periodo de 1981 al 2010. 
Se observa en la rosa de los vientos que la dirección dominante es del sur; en promedio 88 
días (28%) al año se registran vientos de esta dirección. Mientras que con dirección norte se 
registra en promedio 83 (26%) días al año, siendo más frecuentes durante los meses de 
noviembre a enero que coincide con la llegada de los frentes fríos, que como se mencionó 
anteriormente es una característica de estos sistemas, viento con dirección del norte antes 
de paso del frente. 
Sequía. Se dice es la reducción temporal notable de agua y humedad disponibles, para 
satisfacer la necesidad de la sociedad. Sequía no es lo mismo que aridez. La sequía es 
temporal, mientras que la aridez es una característica permanente. Tecamachalco no solo es 
árido sino que el comportamiento ambiental actual hace que las sequias sean frecuentes. 
Esta es una razón por la cual la mayoría de los cultivos son de riego debido a la poca agua 
de lluvia disponible en la zona. En encuestas realizadas a pobladores del municipio se 
encontró que la junta auxiliar de Alseseca, el juzgado de paz de Xochimilco, La Laguna, 
San Antonio La Portilla y La Soledad son de los lugares cuya problemática a causa de la 
sequía es mayor. 
 
 
 
118 
 
Temperaturas Máximas. En el municipio de Tecamachalco las temperaturas máximas se 
registran durante los meses de marzo a agosto. Las altas temperaturas muchas veces 
favorecen el desarrollo y la intensificación de incendios forestales. Además debido a la 
poca disponibilidad de agua en el municipio se puede generar un problema, ya que se 
pueden desencadenar problemas de salud en las personas tales como infecciones e incluso 
en los animales. 
El valor de temperatura más alto registrado en la cabecera municipal según datos 
proporcionados por CONAGUA y algunos tomados de la base de datos ERIC ha sido de 
38°C, un registro fue el día 4 de abril de 1945 
Deslizamientos. Del estudio de las microcuencas en la sierra de El Monumento y el cerro 
Techachales, haciendo un análisis de la litología, se concluye que la única zona donde 
pudiera producirse un fenómeno de deslizamientos es en la ladera poniente del 
Techachales, debajo de rocas basáltico-andesíticas resistentes, y de los suelos superficiales 
que las cubren y se le da una nivel de amenaza media a este tipo de fenómenos. 
Derrumbes. Mediante métodos directos como el estudio de un mapa geológico local, donde 
se han estudiado los polígonos con pendientes abruptas en la sierra de El Monumento y en 
el cerro Techachales y sus posibles derrumbes haciendo un análisis de la litología de sus 
estratos, se concluye que las áreas inestables de la sierra El Monumento quedan retiradas de 
los asentamientos humanos, por lo que representan una amenaza baja; mientras que en el 
cerro Techachales las áreas con potenciales desprendimientos rocosos representan una 
amenaza alta, ya que los asentamientos humanos se encuentran al pie de las laderas 
abruptas. 
Erosión hídrica. Es un proceso natural que consiste en la pérdida paulatina de los 
horizontes edáficos, es decir suelo, debido a agentes hídricos y que se pueden presentar en 
forma laminar, en surcos o en cárcavas. Es una forma de arrastre de los primeros 
centímetros de la superficie del suelo, pudiendo dejar al descubierto las raíces de las plantas 
e incluso llegar al afloramiento de gravas, piedras y rocas. En los Leptosoles, que son los 
suelos más frágiles, el valor de erosión por hectárea en el municipio alcanza más de 150 
toneladas al año, y todo el municipio presenta un grado de erosión alarmante. 
 
 
 
119 
 
Erosión eólica. Es un proceso natural que consiste en la pérdida paulatina de los horizontes 
edáficos, debido a la acción del viento. Todo el territorio de Tecamachalco presenta 
problemas de erosión que van de Baja a Media; casi 16 mil hectáreas presentan erosión 
baja, rango que indica que por viento anualmente se pierden entre 12 a 50 toneladas de 
suelo por ha. Solo en 850 hectáreas que significan casi el 5 por ciento del total, tienen 
erosión media, que en términos de cantidad es donde se pierden entre 50 y 100 toneladas de 
suelo al año. 
Se caracterizaron los procesos erosivos de los terrenos de cultivo, en las partes elevadas, y 
las evidencias de los procesos. Como resultado, se constató la pérdida de cubierta vegetal 
originaria en las partes altas de los cerros; esto favorece la erosión hídrica y la formación de 
cárcavas (El Monumento y El Techachales). 
Sismos. El estudio y monitoreo sísmico para el Atlas de Riesgo fue realizado por 
especialistas de la UNAM, que Cupreder tuvo que contactar y trabajar en conjunto, los 
mismos que han realizado estudios parecidos en Acapulco y el DF. El estudio se desarrolló 
con sismómetros de banda ancha para garantizar el efecto de sitio hacia bajas frecuencias, 
cuya distribución inicial dentro de las zonas urbanas se hizo utilizando una herramienta 
nueva de la geohidrología que predice las zonas inundables, las cuales en la mayoría de los 
casos crean terrenos geotécnicamente blandos (zona de efectos de sitio). 
Se estimaron mapas de intensidad sísmica para dos escenarios sísmicos: para la zona 
sismogénica de intraplaca, se seleccionó al sismo de Tehuacán del 15 de junio de 1999 (Mw 
7.0) por los daños ocasionados en las viviendas de laszonas urbanas en estudio, cuyo 
registro en roca fue la estación CHFL; y para la zona sismogénica cortical, se seleccionó un 
sismo simulado en roca que tiene algunas características similares al registrado durante el 
sismo de Huamantla el 6 de abril de 1959 (mb 4.7), por su cercanía a esta zona en estudio. 
Finalmente, de acuerdo con lo estudiado podemos identificar tres fuentes sismogénicas 
principales que afectan al municipio de Tecamachalco: sismos asociados a la zona 
sismogénica intraplaca, a la zona sismogénica cortical del graben de Puebla, y a la actividad 
sísmica del volcán Popocatépetl. De ellas, la de mayor peligrosidad son los sismos que 
ocurren dentro de la placa subducida o la fuente sismogénica intraplaca por generar sismos 
hasta de una magnitud de 7.8. En segundo lugar, como fuente de sismicidad que pueden 
 
 
 
120 
 
causar daño a las poblaciones de este municipio de Tecamachalco están los sismos 
corticales (superficiales) que ocurren dentro del graben de Puebla, la cual se encuentra 
activa como se puede comprobar con el temblor del 6 de abril de 1959 (mb 4.7) y el 
reciente ocurrido en el mismo lugar del 21 de noviembre del 2011 de una magnitud 4.2 
(reporte del Servicio Sismológico de la UNAM), citado en Atlas de Riesgo de 
Tecamachalco, (2011). 
IV.3 Actividades económicas en el territorio 
Hasta el año dos mil, fecha en que tenemos disponibilidad de datos de INEGI, encontramos 
que la población se dedicaba principalmente a las actividades relacionadas a los servicios 
alcanzando el 42.2 por ciento. Sin embargo esto no siempre fue así, porque en las tres 
décadas anteriores las actividades primarias agricultura y ganadería tenían mayor peso y 
aunque perdieron valores porcentuales de manera absoluta la agricultura se ha 
incrementado en dar ocupación a trabajadores. 
Las actividades relacionadas a la transformación se incrementaron de manera importante a 
partir de 1980 a la fecha pues casi se multiplicaron por más de 5 los trabajadores que están 
laborando principalmente en la construcción y en las fábricas establecidas en la zona. 
Actualmente la actividad principal del municipio se basa en los servicios no solamente en 
los niveles de ocupación sino de acuerdo a los datos del municipio las principales unidades 
económicas registradas lo tienen los comercios de todo tipo así como el transporte y los 
servicios profesionales, todos estos principalmente en la cabecera municipal. 
Cuadro 2. Evolución y proyección de la ocupación por actividades económicas 
Tecamachalco (porcentajes). 
Actividades 
económicas 
Año 
1970 
Año 
1980 
Año 
1990 
Año 
2000 
Proyección 
2010 
Proyección 
2020 
Agropecuarias 66.8 51 48.7 32.4 30 27.6 
Transformación 8.5 8.4 18.9 23.5 25.1 26 
Servicios 18.6 23.5 28.5 42.2 44.8 46.3 
TOTAL PEA 
ocupada 5,215 8,794 10,056 17,173 24,254 28,900 
Fuente: Elaboración propia con datos de Censos INEGI, 1970,1980, 1990 y 2000. 
 
 
 
121 
 
Según nuestras proyecciones para el año 2020, de mantenerse la tendencia poblacional 
actual se alcanzaría la Población Económicamente Activa (PEA) ocupada de casi 29 mil 
trabajadores. 
A ese paso las actividades agropecuarias solo estarían ligeramente por arriba de las 
actividades de transformación alrededor del 27 por ciento, y dejarían de ser las que 
absorban mas fuerza de trabajo, por otro lado todo indica que las actividades de los 
servicios ya ocuparían más del 46 por ciento, lo que equivaldría a mas de 13 mil 
trabajadores en estas actividades para el 2020. 
Lo anterior no indica que el sector campesino o ganadero del municipio disminuya en 
número sino que probablemente se mantenga entre los 7 y 8 mil trabajadores en ese sector 
pero proporcionalmente el aumento será más notable en los servicios y la transformación. 
El Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas (DENUE) registró dentro del 
municipio la cantidad de 3 mil 477 unidades económicas en julio de 2013, en él se 
encuentran registrados todas las unidades referentes a servicios e industria de la 
transformación, sin tomar en cuenta las unidades del sector primario es decir no se toman 
en cuenta las unidades campesinas. 
Lo que impera en las unidades económicas registradas son microempresas según la 
clasificación por número de empleados, hay 3 mil 211con trabajadores que van de de 1 a 5, 
sin embargo dan empleo a cerca del 60 por ciento. Encontramos a 135 establecimientos 
económicos que tienen entre 6 y 10 trabajadores con un promedio de más de mil empleos 
generados. Hay un centenar de establecimientos con 11 a 30 trabajadores y casi son 2 mil 
empleos los generados en promedio por estas empresas. Solo hay 10 registros de empresas 
con 31 a 50 trabajadores. Entre 51 y 100 trabajadores hay solo 6; y de entre 101 a 250 
encontramos 7 empresas. Solo hay 4 establecimientos que tienen más de 250 trabajadores y 
son: Bachoco una agroindustria, Avitec del mismo ramo, la harinera del grupo Gruma y una 
empresa llamada Zapatería Shoes Collection dedicada al comercio al por menor de zapatos. 
IV.3.1 Caracterización de los sectores económicos 
Agricultura. Encontramos lo siguiente: 10 mil 710 ha están dedicadas a la agricultura, de 
éstas, 6 mil 10 ha son de riego, 69%. Entre 1974 y 2012, los agricultores han dejado de 
 
 
 
122 
 
sembrar granos a cambio de sembrar más forraje (aunque los granos siguen siendo un 
cultivo principal), de lo que se deduce que la ganadería y su demanda de insumos es un 
motor de la actividad agrícola. Tecamachalco produce el 14% de toda la alfalfa en el 
estado. El modelo productivo agrícola exige el uso de agroquímicos que quedan 
depositados en los suelos y en algunos casos se fijan en las plantas, animales y personas. 
La agricultura relacionada a granjas avícolas y establos lecheros se han incrementado de 
manera importante y son producto de esta nueva forma de producción dirigida más al 
mercado que al autoconsumo que se tenía antes de los años setenta del siglo pasado. 
La agricultura existente es muy demandante de agua, y según datos de los talleres de 
participación social de construcción del ordenamiento con los campesinos es muy común el 
uso de insecticidas, fungicidas, herbicidas y fertilizantes químicos que a decir de los 
mismos productores cada vez se requieren dosis más altas para alcanzar sus efectos. El 
fertilizante según la misma fuente cada vez se usa menos y cada vez más se usa el abono 
natural del ganado de la zona y el avícola, no por tener una cultura a la producción orgánica 
sino por los precios tan elevados de los productos procesados y químicos. 
La agricultura tecnificada a cielo abierto no llega ni a las 10 hectáreas, ya sea por goteo o 
riego por aspersión. Los invernaderos si han aumentado en los últimos 5 años según datos 
de los campesinos y hasta el año 2012 ya había 27 hectáreas, principalmente de jitomate y 
algunas flores en diversas partes del municipio. 
Por otra parte según datos de las dependencias agrícolas como Sagarpa y la Secretaria de 
Desarrollo Rural (SDR), publicados en los anuarios estadísticos, de Puebla, 1992, 1997, 
2002, 2007 y 2011. INEGI el principal cultivo siempre ha sido el maíz para grano, le sigue 
la alfalfa, el frijol y otros cultivos sin precisar cuáles. 
Con respecto al apoyo gubernamental en el municipio encontramos hasta el 2010, que hay 
5 mil seiscientas setenta y ocho hectáreas apoyadas por el programa social al campo 
PROCAMPO a 2 mil diez productores, la misma Sagarpa registra, que mas de mil 
quinientos productores solicitantes del apoyo no recibieron el beneficio del programa, cabe 
mencionar que este apoyo es muy limitado, sólo de mil cien pesos por hectárea; apoyo que 
los campesinos consideran totalmente insuficiente y estancado para la carrera de precios de 
insumos agrícola. (Taller de trabajo con campesinos de Xochimilco, Junio de 2013). 
 
 
 
123 
 
Ganadería: Es mayormenteestabulada de traspatio, pero se observa el deterioro por el libre 
pastoreo en las laderas de las elevaciones en todo el municipio. A la ganadería se dedica de 
manera directa e indirecta 6 mil 900 ha. Tecamachalco es el cuarto lugar estatal en ganado 
ovino y tercero en bovino. Es el primer lugar de producción de carne en canal de bovino, y 
el segundo lugar estatal en producción de leche. Casi todas las unidades familiares 
campesinas tienen al menos una o dos cabezas de ganado. La ganadería interactúa con la 
agricultura también cuando se ocupa el estiércol de los animales como abono y nutriente 
del suelo: 20 mil toneladas se producen cada año, del ganado vacuno, según INEGI. 
La actividad agroindustrial en granjas ha crecido en el territorio de Tecamachalco más de 
200% en 38 años. Principalmente son de gallinas y pollos. Se produce 35 mil toneladas de 
huevo cada año. La producción es intensiva y con costos ambientales altos, en cuanto al 
manejo de desechos. 
No hay datos oficiales disponibles que nos indiquen cuantas personas se dedican 
directamente a la actividad ganadera, sin embargo existen actualmente como ya lo dijimos 
más de 6 mil trabajadores en las actividades primarias y casi todos están relacionados con 
la ganadería, ya sea porque están directamente en ella o porque están produciendo los 
campos para alimentar al ganado y la avicultura de la zona que demanda semillas y forraje. 
(Camacho Vera, J. H. 2008). 
La ganadería permite hacer cierto ahorro comprando cabezas que les permite tener 
“liquidez” en cualquier necesidad de dinero principalmente en la compra de insumos 
agrícolas, Entre el año 1974 y 2012 pasaron de 1337 hectáreas relacionadas a las zonas 
agricultura de forraje a 3 mil 550 en la actualidad, mas de 2 mil 200 hectáreas que su 
producción cambio de destino de consumo final, todo esto se explica también por la 
presencia de empresas de alimentos balanceados con influencia al exterior del municipio, 
como el caso de Avitec y otros. 
Tecamachalco es un municipio con fuerte presencia de ganado y para confirmar esta idea 
tenemos los siguientes datos: tiene el cuarto lugar estatal en número de cabezas de ganado 
ovino solo rebasado por Chignahuapan, Tlacotepec de Benito Juárez y Zacatlan; en 2007 
según el censo ganadero aportaba el 3.2 por ciento de borrego al estado. Es el tercer lugar 
en ganado bovino y tenía hasta el 2007 el 3.1 por ciento de cabezas del estado, solo por 
 
 
 
124 
 
debajo de Chiautla y Venustiano Carranza. Las granjas ubicadas en el municipio tenían una 
población de más de 700 mil aves de corral lo que significa el 2.5 por ciento del estado. 
Las estimaciones para el año 2010, como se muestra en el cuadro siguiente muestra que la 
carne de aves de corral aporta el 14 por ciento al estado; el ganado bovino en carne aporta 
el 6.3 por ciento del estado y el ovino el 4.1 por ciento. 
Cuadro 3. Estimaciones de producción de carne en canal 2010, en toneladas 
Tecamachalco ovino bovino aves corral porcino caprino 
Estado de Puebla 3,765 39,713 157,433 109,612 3,887 
Tecamachalco 155 2,493 22,104 2,560 30 
% respecto al estado 4.1 6.3 14 2.3 0.8 
Fuente: Datos de SAGARPA, www.siap.gob.mx, sacados del Anuario Estadístico de Puebla 2011. INEGI 
Además Tecamachalco es el municipio que tiene el segundo lugar casi a la par del primero, 
su vecino Tochtepec en producción de leche de vaca y aporta al estado el 9.2 por ciento de 
total de la producción. 
Cuadro 4. Producción estimada en derivados de la ganadería para 2010 
Tecamachalco 
Leche 
bovino 
(litros) 
leche 
caprino 
(litros) 
Huevo plato 
(toneladas) 
miel 
(toneladas) 
Estado 403’100,000 1’819,000 481,752 3,212 
Tecamachalco 37’293,000 17,000 34,821 58 
% respecto al estado 9.2 0.9 7.2 1.8 
 Fuente: Datos de SAGARPA, www.siap.gob.mx, sacados del Anuario Estadístico de Puebla 2011. INEGI 
 
 
 
125 
 
Segundo lugar en huevo para plato aportando casi 35 mil toneladas al año y produce el 7.2 
de lo que produce el estado. En producción de miel tiene el 9 lugar estatal y produce 58 
toneladas al año lo que significan 1.8 por ciento del estado. 
Como conclusión podemos decir que la ganadería a libre pastoreo impacta en la 
degradación de suelos, afortunadamente este tipo de ganado cada vez es menor según 
versiones de los mismos habitantes. La ganadería es el motor del sector primario y 
podemos decir que Tecamachalco es una zona donde la ganadería está cambiando el 
destino de la producción agrícola que tradicionalmente era para consumo humano y local. 
Minería. La explotación de bancos de material ha crecido más de 2000% en 38 años, según 
datos encontrados por el Cupreder. Cerca de las laderas de Alseseca se han extraído 
intensamente arcillas, afectando la calidad de suelo y la recarga del acuífero. Por otra parte, 
la actividad de la Cementera Cruz Azul es de alto impacto regional por las actividades 
extractivas, el consumo de energía y las emisiones contaminantes, así como por el uso de 
agua limpia del acuífero. El área de aprovechamiento de esta cementera está ahora 
invadiendo la Reserva de la Biósfera Tehuacan-Cuitlatlan. 
Hay que mencionar que en los límites colindantes con el municipio Palmar de Bravo está 
instalada la planta de producción cementera de Cruz Azul, que tiene capacidad de 
producción de un millón de toneladas al año según datos al comenzar la planta en 
funcionamiento en marzo de 2007. 
La principal demanda de agua en la producción del cemento se produce por tres procesos 
básicos se plantea Pagan (2011): enfriamiento, procesamiento y evaporación. Sin embargo 
es muy difícil distinguir el uso del agua para enfriamiento y el uso del agua del proceso en 
sí, dado que el agua para procesos se entiende como el agua que tiene contacto directo con 
el producto intermedio o final y que puede ser dividida en: 1) agua entrada al producto 
como en conservas y bebidas, 2) agua sirviendo en uso suplementario en la manufactura del 
producto. Según algunas estimaciones, la demanda de agua en el proceso de producir una 
tonelada de cemento es de 3,500 litros de agua. Esto se debe a la minería de piedra caliza, 
las labores de limpieza y mantenimiento de equipos contaminados, a la descarga de aguas 
servidas y otras labores de producción. En un sentido estricto, el agua no es usada 
 
 
 
126 
 
directamente en la producción de cemento, pero es utilizada para el enfriamiento de 
equipamientos y de flujos gaseosos. 
Construcción. Es la actividad económica que da empleo a más de 6 mil personas. Esto tiene 
relación con el crecimiento urbano y también con los movimientos de pobladores del 
municipio que combinan esta actividad con las agrícolas. Localidades como Tlaixpan son 
identificadas como semilleros de albañiles y maestros de obras muy calificados, con 
presencia no sólo en el municipio, sino en el estado y el país. 
Tan sólo dentro del mismo municipio la construcción ha sido una actividad muy importante 
así lo señala nuestro estudio comparativo de uso de suelo de 1974 a 2012, donde se señala 
que la zona urbana creció el 303 por ciento, de 492.6 hectáreas pasaron a 1985.6 es decir 40 
hectáreas por año, lo que significa que se están edificando diariamente en promedio más de 
mil metros de construcción nueva en el municipio lo que requiere de buena cantidad de 
mano de obra para realizar este avance urbano. 
Según datos de DENUE del INEGI en 2013 aparecen registrados 11 unidades económicas 
formales dedicadas a la construcción, las cual por lo menos tienen de manera permanente a 
140 trabajadores en la rama, lo que demuestra la fuerza de esta actividad, sin tomar en 
cuenta la cantidad de trabajadores independientes que por sí solos están en este sector 
productivo. 
Silvicultura. La actividad forestal según datos oficiales e investigación de campo de 
Cupreder como generadora de empleos es inexistente en el municipio; sin embargo en 
consumo de leña en cadahogar es todavía importante de la zona, y el impacto a la ecología 
aceptada en los talleres por los recolectores es muy alto. 
Industria manufacturera. En el municipio según el censo económico de 1998 encontramos 
que había 223 unidades económicas y para 10 años después según censo ya había 356 
unidades, con un crecimiento de casi 60 por ciento, y el personal ocupado solo se 
incrementó 25 por ciento, lo que indica que las empresas cada vez ocupan menos mano de 
obra. 
Las unidades económicas principales están registradas en productos alimenticios bebidas y 
tabaco con el 60 por ciento; le sigue productos metálicos maquinaria y equipo donde 
 
 
 
127 
 
incluye implementos quirúrgicos y de precisión con el 21 por ciento, la industria de la 
madera que incluye muebles con el 6 por ciento, textiles industria del cuero y papel entre 
otras se encuentran también. En Tecamachalco hay tres grandes empresas que concentran 
fuerte capital en la región y son la Planta Bachoco y la Molinera del Grupo Gruma, y el 
Grupo Avitec, quienes registran más de 251 trabajadores consideradas como grandes 
empresas relacionadas con la agroindustria. 
Por otra parte el DENUE en el año 2013 registra 407 unidades económicas que dan empleo 
a más de mil 630 trabajadores en promedio de manera permanente, ver siguiente cuadro. 
Cuadro 5. Unidades económicas relacionadas con la 
manufactura en el municipio de tecamachalco 
Actividades Establecimientos 
Tortillerías 180 
Herrerías 66 
Pastelerías y panaderías 35 
Carpinterías 15 
Paleterías y neverías 10 
Costura 6 
Lácteos 5 
Embotelladoras de agua 4 
otros 86 
Total de establecimientos 407 
Fuente: Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas, 2013. 
El municipio de Tecamachalco es parte de la cuenca lechera importante en el estado 
conjuntamente con otros 7 municipios de leche de ganado vacuno, el municipio vecino que 
 
 
 
128 
 
es Tochtepec es el primer productor estatal de leche. Esta condición regional de tradición 
lechera ha traído como consecuencia que la agroindustria relacionada a la elaboración de 
lácteos sea un fuerte motor de la economía campesina de Tecamachalco. 
Según estudio de Camacho 2010, existen seis queserías ubicadas en Santa Rosa, Junta 
Auxiliar de Tecamachalco con una demanda de leche para transformarla en lácteos de 
aproximadamente 100 mil litros por semana en conjunto, otras pequeñas queserías que 
demandan casi 70 mil litros. 
Con información de personal del H. Ayuntamiento de Tecamachalco, en la comunidad de 
Lomas de Romero localidad que aunque esta retirada de la zona de la producción lechera, 
hay tres productores transformadores de lácteos que demandan al menos 30 mil litros por 
semana en conjunto y que se desplazan a otros lugares a conseguir la leche pues en su 
comunidad no hay producción lechera. Lo que hace que la demanda general para la 
transformación de la leche en lácteos en el municipio rebase los 25 litros diarios, y eso 
transformados en productos finales alcanza más de 30 toneladas de lácteos que son 
ofertados tanto en el municipio como para el mercado nacional. 
Servicios. En el municipio de Tecamachalco este sector es el más dinámico, ya que 
concentra más población ocupada y unidades económicas, y la tendencia según nuestras 
proyecciones van a la alza, como ocurre en nuestra economía nacional donde la 
tercerización de la economía cada vez es más notable. 
Cuadro 6. Evolución de la población ocupada municipal en el sector terciario 
Municipio 
Tecamachalco 1970 1980 1990 2000 
Proyección 
2010 
Proyección 
2020 
Absolutos 972 1,302 2,866 7,253 9,294 11,554 
Porcentajes 18.6 23.5 28.5 42.2 44.8 46.3 
TOTAL PEA 5,215 8,794 10,056 17,173 20,749 24,961 
Fuente: Elaboración CUPREDER con datos de Censos INEGI, 1970,1980, 1990 y 2000 
 
 
 
129 
 
De 1970 al año 2000 se incrementó 6.5 veces la población ocupada con esta actividad, y si 
ampliamos el periodo al año 2020 con nuestra proyección el incremento seria de casi 12 
veces, representando el 46 por ciento de toda la ocupación. 
La oferta educativa ha crecido, aunque concentrada en los 3 centros de población más 
grandes. Cerca de mil docentes educan a más de 23 mil alumnos, desde nivel preescolar 
hasta profesional. Mil 400 empleos son generados en este sector. Tecamachalco se ha 
perfilado en los últimos años como un municipio con oferta educativa de nivel superior 
para toda la región. 
En Tecamachalco el sector educativo tiene un papel importante en la economía local, 
existen 116 escuelas, que conllevan a empleos derivados de esta actividad de manera 
indirecta como transporte, vestido alimentación vivienda entre otros, para dar educación a 
más de 23 mil alumnos desde preescolar hasta a nivel profesional. 
La presencia de campus de universidades en el municipio hace que sea un punto de 
atracción de población estudiantil: el caso de la Buap con la carrera de Veterinaria y 
Zootecnia, ubicada en el municipio; así como la presencia de la Universidad Tecnológica 
de Tecamachalco con una oferta educativa de ocho especialidades como Técnico Superior 
Universitario y 7 ingenierías; estas universidades atraen jóvenes de diferentes puntos del 
estado y del país para cursar una carrera, lo que hace que la cabecera municipal sea un lugar 
donde se tiene que dar servicios de hospedaje y demás relacionados a la vida universitaria. 
Las unidades registradas por el DENUE, registran que en el año 2010 habían mas de mil 
400 empleos generados por este sector; existen 45 unidades económicas relacionadas con la 
educación con carácter de microempresas, hay por lo menos 30 escuelas que dan por lo 
menos empleo de a 20 personas en promedio, la BUAP tiene dos planteles que da empleo a 
por lo menos 175 trabajadores cada una en promedio, lo que hace que esta universidad por 
ofrecer educación superior sea una fuente de atracción para varios alumnos en la región y 
sin duda alguna su presencia a detonado en potencializar la actividad de la agroindustria y 
el sector agropecuario. 
El municipio cuenta con infraestructura de servicios de salud no solo para los habitantes del 
municipio, sino también para los municipios cercanos: con la instalación del hospital 
regional con 30 camas disponibles y con una posibilidad de dar servicio a mas de 100 mil 
 
 
 
130 
 
personas de los municipios cercanos, este sector está atrayendo a población y ejerciendo 
cierta presión para el crecimiento urbano. 
El servicio de la administración pública en el municipio cuenta con infraestructura 
importante para su funcionamiento, no sólo en el palacio municipal sino tanto en las juntas 
auxiliares como en las comunidades. 
Existen otras dependencias tanto de gobierno estatal como federal que hace que el 
municipio sea un centro regional con influencia en la zona. Existen oficinas de la 
CONAGUA (Comisión Nacional del Agua); oficinas de la policía ministerial estatal, del 
Comité Técnico de Aguas Subterráneas (Cotas), de la Delegación de Sagarpa, entre otras 
que hace a Tecamachalco es un municipio que administrativamente es importante. 
Este municipio además cuenta con lo que otros de la región no cuentan, por ejemplo una 
central de Bomberos, que no solo cubren la zona municipal sino que sus límites son mas 
regionales. 
Según el Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas (DENUE) del Inegi, del 
año 2013, es la Sagarpa y la presidencia Municipal las dependencias de gobierno que tienen 
más personal ocupado, en promedio 175 trabajadores; si sumamos los 52 registros de las 
unidades de gobierno dentro del municipio tenemos que en promedio 625 personas laboran 
en este sector de gobierno. 
Tecamachalco es cabecera distrital en lo que a la administración de justicia se refiere, en el 
se encuentran una cárcel regional que alberga más del 200 internos de fuero común 
principalmente según datos de la dirección de seguridad pública municipal, aunque la 
capacidadsólo sea de 93. La presencia de un juzgado mixto en el municipio hace que este 
servicio sea importante regionalmente ya que atiende no solo sus habitantes sino la de otros 
municipios, con dos agencias del Ministerio Público y un Juzgado mixto del fuero común. 
Según el DENUE, hay 134 unidades de comercio al por mayor entendiéndose a estas como 
las que distribuyen bienes y servicios a otros distribuidores. Según los datos hay un poco 
mas mil personas trabajando directamente en este sector. 
Existe una empresa grande con más de 250 trabajadores y es la del Grupo empresarial 
Avitec, S.A. de C.V, dedicada la venta del huevo y derivados de la producción avícola así 
 
 
 
131 
 
como alimentos balanceados, hay dos empresas medianas con 175 empleados en promedio 
y son: Panamco Golfo S. A. de C.V. empresa distribuidora de refrescos y Las Cervezas 
Modelo del Altiplano S.A. de C. V.; hay tres con un promedio de trabajadores de 20 y hay 
dos con promedio de 40 empleados; hay 16 empresas con promedio de 8 personas 
laborando y 110 con 3 trabajadores en promedio. 
El comercio al por menor entendiéndose como aquella unidad económica de venta donde 
va directamente al consumidor final, tenemos según el mismo DENUE, que había en el 
2013, mil 637 unidades, donde mil 589 son pequeños negocios con promedio de 2.5 
trabajadores, hay 31 negocios con promedio de 8 trabajadores, 13 con promedio de 20 
empleados, 1 con promedio de 40, 1 con 75, y solo un comercio con más de 251 
trabajadores, en total más de mil 500 empleados en este sector. 
La recreación es un sector que tiene presencia en algunas actividades tales como cine, 
centros deportivos, gimnasios, ligas deportivas, discotecas, todos ellos principalmente en la 
cabecera municipal. El DENUE registra 51 establecimientos con esta actividad y da empleo 
a cerca de 150 personas. 
En turismo tenemos que el municipio tiene riqueza cultural, histórica, biológica y geológica 
que bien puede ser atractiva, actualmente esta actividad es muy limitada, sin embargo por 
ser un municipio bien comunicado esta actividad atrae aunque de manera moderada a 
turismo regional. Los servicios de alojamiento y de preparación de alimentos es 
considerable; en el municipio se encuentran registrados 242 unidades con este servicio, lo 
que hace que puede desarrollarse esta actividad de manera más activa. 
IV.4 Síntesis del ordenamiento 
La historia del ordenamiento ecológico de Tecamachalco, data de los primeros días de 
marzo de 2011. A unos días de iniciar la administración municipal de Tecamachalco, 
encabezado por el Médico Pediatra Rubén Balcázar Juárez; identificado como un 
ciudadano apartidista apoyado por una coalición de partidos unidos contra el PRI. 
Uno de sus aciertos políticos que consideramos fue fundamental para iniciar el proceso de 
elaboración del Ordenamiento, fue el nombrar a un director de Desarrollo Urbano y 
Ecología que no fuera de Tecamachalco, lo que permitió tener una capacidad de 
 
 
 
132 
 
negociación local con algunos sectores que no la hubiera tenido si el nombrado hubiera sido 
local y más si tuviera una posición partidista definida. 
La dirección de Desarrollo Urbano se la encargó a un joven con visión urbanística y 
planeación; Jorge Cuautle Sánchez, un Diseñador Urbano Ambiental, egresado de la Buap, 
fue el nombrado y este conformó su equipo interno y externo de trabajo, nunca participó en 
la campaña política y no tenia compromiso con algún grupo de interés económico o social 
que le limitara su campo de acción. 
Una de las primeras presiones inmediatas que tuvo la dirección de Desarrollo Urbano, fue 
la de solicitar permiso de construcción y cambios de uso del suelo a dos empresas que 
buscaban construir más de 400 casas habitación cada una de ellas; el cual les fue negado. 
Empresas por supuesto no de la región al parecer SADASI y Casas Geo, que una vez 
construyendo dejan graves problemas a los municipios obligándolos a dar servicios a los 
nuevos fraccionamientos y el cual les genera a las administraciones una carga financiera. 
Otro factor que influyó es que en la campaña política para lograr la administración, 
encontró el reclamo social del recurso agua, que la población percibe en todos los niveles 
como critica y una necesidad de hacer un alto a la forma del uso actual de territorio; la 
lógica ciudadana es muy simple, “si ya los habitantes de Tecamachalco no tenemos agua, 
no es conveniente traer más gente para repartirnos la poca que hay”, comento el presidente 
municipal en nuestra primera reunión, (Marzo, 2014). 
Es así como la dirección de Desarrollo Urbano llega al Cupreder, para buscar asesoría de 
reglamentar el uso del suelo en el municipio que por esos días las noticias de Cuetzalan 
sobre el haber detenido la instalación de una de las tiendas de Walmart con un 
ordenamiento ecológico ya era conocida en el estado: Lo primero que se les propuso fue el 
de hacer un ordenamiento integral donde se abarcara, la reglamentación urbana que ya 
existía y reforzarla con la elaboración de un Atlas de Riesgo y la construcción social del 
Ordenamiento ecológico para asignar usos de suelo al municipio sustentados en estudios 
técnicos y consensuados por los actores económicos locales. 
Una Característica de Cupreder es hacer en los estudios de ordenamiento ecológico; un 
estudio comparativo de los usos de suelos, sin que esto sea necesariamente un requisito 
metodológico, sin embargo su análisis es clave para entender la transformación que ha 
 
 
 
133 
 
sufrido el municipio. En este caso se estudio la diferencia de 38 años 1974 y 2012; ver 
mapas de cambio de uso del suelo (anexo G) y se estudio también para el ZESA, (Zona de 
Estudio en Sentido Amplio, es decir a una región mayor al municipio para saber el 
comportamiento regional), ver anexo H, agrupando las categorías que aplica INEGI en sus 
cartas temáticas de uso de suelo y vegetación, usando imágenes de satélite obtenidas por 
sensores remotos, material fotográfico a escala original 1:80,000, imágenes satelitales Spot 
consultadas en Google Earth y visitas al campo para verificar la información; de acuerdo 
con su significado ecológico, de conservación y su repercusión socioeconómica que sirvió 
de soporte estratégico y metodológico para determinar las Unidades de Gestión Ambiental 
(UGAS) y asignar la política ambiental (ver tabla siguiente). 
Tabla 2. Comparativo usos de suelo 1974-2012, Municipio Tecamachalco. (Hectáreas) 
TIPOS DE SUELO 1974 2012 Diferencia 
Aeropista 7.65 0.00 Desaparecieron 
Bancos de material 2.72 68.81 66.09 
Bosque de encino 220.44 20.78 -199.66 
Canales y ramales 147.74 139.67 -8.07 
Erosión con plantas arbustivas 29.04 75.14 46.10 
Erosión, con pastizal inducido por fuego 523.92 489.10 -34.82 
Erosión, por malas prácticas de reforestación 
de eucalipto 198.74 310.23 111.49 
Erosión, con vegetación secundaria 2,044.47 2,111.22 66.75 
Erial o tepetateras 87.58 86.54 -1.04 
Zona agrícola erosionada 1,303.58 1,207.80 -95.77 
Erosión extracción arcilla, arbolado ralo 981.19 342.48 -638.71 
Granjas (naves) 69.85 226.94 157.09 
Invernaderos 0.00 27.08 Aparecieron 
Jagueyes 5.76 5.69 -0.07 
Regeneración de terrenos abandonados 9.75 27.05 17.30 
Matorral desértico rosetófilo 1,586.95 1,534.14 -52.81 
 
 
 
134 
 
TIPOS DE SUELO 1974 2012 Diferencia 
Pastizal inducido, maguey 113.85 150.94 37.09 
Riego bombeo temporal, tecnificada, 
hortaliza 3.38 9.66 6.28 
Agricultura antes sólo de temporal 2,413.98 .00 Desaparecieron 
Riego bombeo y Valsequillo, forraje y 
hortalizas 3,120.82 2,732.85 -387.97 
Riego Valsequillo estiaje y por bombeo 1,337.25 3,450.42 2,113.17 
Riego bombeo y temporal. alfalfa cerca de 
las granjas 0.00 113.09 Aparecieron 
Agricultura de temporal (maíz) 3,066.99 2,325.52 -741.46 
Temporal con riego por bombeo, hortalizas 174.00 501.46 327.47 
Zona urbana 492.66 1,985.66 1,493.00 
Totales 17,942.28 17,942.28Fuente: Elaboración Cupreder, 2013. 
Lo que este estudio resalta, es como el territorio municipal cambio su uso. Hay dos 
variables de uso que desaparecieron, una aeropista, que tenia 7.6 hectáreas, y más de 2 mil 
400, de agricultura de temporal que pasaron a ser otros usos, principalmente urbanos. Lo 
que apareció fueron los invernaderos; es decir en 1974 no había esta tecnología, en la 
actualidad hay ya 27 hectáreas principalmente para la producción de jitomate. 
Los bancos de material donde se presenta la minería, crecieron enormemente pasando de 
casi 3 hectáreas a casi 69 lo que significa un deterioro al medio ambiente y de bajo impacto 
a la economía local, sin duda la presencia de la Cementera de Cruz Azul, está implícita en 
este dato. 
El bosque de encino, en este periodo perdió 200 has, actualmente solo quedan 20, lo que 
implica un estado de alerta máximo para proteger lo que queda. 
Por otra parte la erosión ha crecido en sus diferentes variantes, lo que indica que las malas 
prácticas productivas y sociales han deteriorado el suelo. Y cuando la erosión se convierte 
en tepetateras, significa ya estar en un proceso pleno de desertificación, con altísimos 
costos ambientales negativos y económicos para su recuperación. 
 
 
 
135 
 
El territorio utilizado por las granjas creció en el periodo de estudio en más del 300 por 
ciento y actualmente ya hay cerca a las 230 hectáreas con ese uso, la empresa Bachoco es el 
principal usuario de este tipo de suelo. 
Cuando se analizan las variables con las diferentes modalidades de agricultura; tales como 
la de temporal, la de hortalizas, la riego por bombeo de pozo exclusivo o con ayuda del 
canal de Valsequillo, la maicera o de alfalfa, encontramos que se ha presentado una 
transferencia de los cultivos de granos a la producción de forrajes, pues se ha incrementado 
la producción del maíz forrajero y la alfalfa. 
Así también podemos concluir que la extensión de riego ha aumentado, aunque la calidad 
de lo regado según resultados del foro de la “Semana del Agua”, organizado por Cupreder 
en noviembre de 2013, para discutir el tema y allegarse de información, con la presencia de 
52 ponentes nacionales e internacionales, concluyeron que la temática del agua tiene un 
futuro poco alentador, no solo por la escasez, sino por su calidad y en Tecamachalco, según 
trabajo de algunos investigadores, concluyen que la contaminación es irreversible, la misma 
CONAGUA, y SOAPATEC, coinciden con este panorama. 
Finalmente este análisis presenta un dato muy ilustrativo del cambio tan impactante en el 
municipio, nos referimos al crecimiento de la zona urbana, que pasó de 492 has. en 1974 a 
mil 985 en 2012, lo que significa un crecimiento de casi mil 500 has; en este estudio de 
cambio de uso del suelo permite ver que uso paso a ser urbano, y principalmente fue la 
agricultura la que cedió lugar, así como también zonas de erosión y pastizales en las laderas 
de los cerros que cada vez mas son visibles las casas en plena expansión urbana. 
Este análisis de cambios de uso del suelo conjuntamente con los resultados del Atlas de 
Riesgo ya expuesto así como los estudios necesarios que el propio ordenamiento requiere 
de manera legal para su elaboración expuestos en el capítulo II, con un rigor técnico solido, 
pero sobre todo no solo la validación sino la construcción misma por vía de los talleres y 
consulta a la población en más de 20 en todo el municipio, con sectores económicos y 
autoridades formales; se fundamenta el ordenamiento ecológico de Tecamachalco. 
Este Modelo de Ordenamiento Ecológico propone atender prioritariamente lo siguiente: 
Proteger las zonas de recarga del acuífero, que son las partes altas y laderas de los cerros 
 
 
 
136 
 
Techachales y El Monumento, la vegetación originaria del sur del municipio, así como las 
zonas agrícolas existentes paisaje productivo importante en la región. 
Proteger el acuífero echando a andar tecnologías de captación de agua de lluvia para 
disminuir la presión sobre el mismo. Que Tecamachalco se coloque como punta de lanza de 
los municipios que comparten el acuífero para empezar a revertir el deterioro. Proteger los 
suelos agrícolas de la salinización y el endurecimiento, lo cual también va ligado con 
asegurar la infiltración de agua de riego para reinyectarla al acuífero. 
Proteger y promover el uso de suelo agrícola; condicionar el uso industrial a prácticas 
limpias. 
Atajar la contaminación de los canales de riego principal y secundario, producida tanto por 
los desechos industriales como habitacionales. 
Mejorar las prácticas agrícolas, para proteger los suelos del daño de agroquímicos y 
fertilizantes, mediante la recuperación de técnicas agrícolas tradicionales, la diversificación 
de cultivos y la optimización de los sistemas de riego. 
Regular el crecimiento urbano para evitar la impermeabilización de suelos, y mitigar los 
riesgos a desastre por sismos o inundación. 
Rescatar los manchones de vegetación originaria, que son espacios de biodiversidad 
cultural. 
Consolidar los mercados regionales para los productos locales, y las cadenas productivas de 
alimentos sanos que aseguren soberanía alimentaria. 
Recuperar y valorar la riqueza histórica cultural, con fines educativos, de construcción de 
identidad regional y de prestación de servicios turísticos. 
El Ordenamiento Ecológico de Tecamachalco, actualmente todavía sigue en un proceso de 
consolidación. Fue decretado el 6 de febrero de 2014, por sesión de cabildo, tiene un comité 
de Ordenamiento Ecológico que está conformado por 74 personas, de las cuales su 
distribución es la siguiente: 33 por ciento lo conforma el sector administrativo, donde según 
el acta de cabildo de la fecha mencionada, tiene un lugar el gobierno federal vía, Semarnat, 
por estar parte de una Área Natural Protegida Federal, (Reserva de la Biosfera Tehuacan-
 
 
 
137 
 
Cuitlatlan), un lugar el gobierno del estado, y todas las demás del gobierno municipal, 
como representaciones de ejidos y juntas auxiliares. 
Otro 33 por ciento, del comité está formalmente representado por todos los sectores 
económicos entendiéndose como sector al conjunto de personas, organizaciones grupos o 
instituciones que comparten objetivos comunes con respecto al aprovechamiento de los 
recursos naturales, el mantenimiento de los bienes y los servicios ambientales o la 
conservación de los ecosistemas y la biodiversidad, de esta manera tenemos: 
Sector actividades Primarias que considera a la agricultura, ganadería y avicultura y a los 
actores de interés que desarrollan dichas actividades como campesinos, ganaderos y 
productores de pollo y huevo. Sector actividades Secundarias, considera a todas aquellas 
actividades que tienen que ver con la transformación como la agroindustria, minería, 
industrialización de productos, transformación de lácteos y carnes. Sector actividades 
Terciarias comprende todo lo que tiene que ver con prestar o proporcionar algún servicio y 
los actores que lo realizan como la educación, salud, gobierno, transporte, recreación, 
turismo, deporte y servicios profesionales, nombrados por los propios sectores. Y 
finalmente un sector no económico que Cupreder Propuso que tiene influencia en el 
territorio por su actividad ecológica que le llamamos: Sector Conservación que comprende 
a toda aquella persona, organización, grupo, institución preocupada e interesada por el 
medio ambiente y que ha hecho o realiza acciones para contribuir a la restauración, 
conservación o protección del medio natural. 
El Otro 33 por ciento del comité de ordenamiento lo conforma la sociedad civil, donde 
aparecen académicos, voluntarios, jóvenes, mujeres, y todo sector interesado en cuidar y 
vigilar el territorio tomando las decisiones para su mejoramiento. Este sector ciudadano fue 
nombrado en las reuniones de las comunidades y es el sector que garantiza por la 
experienciade Cupreder que los intereses del sector administrativo y el interés de los 
sectores económicos no prevalezca en la toma de decisiones ante el bien común. 
El Programa Ecológico del municipio de Tecamachalco, se sintetiza en un mapa donde se 
establecen las 4 políticas ambientales, (ver mapa 4). 
El color rojo del del mapa, indica que son Unidades de Gestión Ambiental (UGAs) de 
Protección; en estos lugares no se pueden explotar para actividades de aprovechamiento, 
 
 
 
138 
 
fueron decretados así porque tienen valor ecológico alto o son zonas de recarga: toda la 
Área Natural Protegida federal entra en esta categoría. Esta política de Protección es la más 
restrictiva. 
Figura 4. Políticas ambientales del Programa de Ordenamiento Ecológico del 
municipio de Tecamachalco, Puebla, México. 
 
Fuente: Programa de Ordenamiento Ecológico del Municipio de Tecamachalco 2014. 
 
 
 
139 
 
Las UGAs verdes son de Conservación. No se pueden explotar por su importancia 
ecológica y deben de permanecer así; en ellas se permiten algunas actividades como 
turismo con un bajo nivel de carga su función; preservar intacta la vegetación de sus áreas. 
Las UGA de color naranja, son la de la política de Restauración indica que en ellas el 
territorio tiene la vocación del suelo para que alcancen el nivel de la política de 
conservación, solo que en este momento presentan un estado de deterioro que se hace 
necesario buscar su mejoramiento, ya sea con reforestaciones o con acciones como obras de 
conservación de suelos entre otras. 
Las UGA de color claro indican que son de Aprovechamiento Sustentable, en ella se busca 
aprovechar el territorio pero con reglas muy especificas de cómo hacerlo, y para eso están 
los criterios ecológicos, establecidos en el ordenamiento. 
El color amarillo representan las zonas urbanas que son reguladas por el PMDUS, que tiene 
la encomienda de regular los usos de suelo en la parte ya urbanizada. 
Actualmente el ordenamiento se encuentra en la etapa de pasar a la formalización de ser 
decretado en el periódico oficial del estado y un acuerdo de Coordinación entre el gobierno 
federal, estatal y municipal, pero por la pasividad actual del gobierno estatal de Rafael 
Moreno Valle en el tema ambiental, este proceso está detenido y en manos de la federación 
que ya intento contactar con el estado para lograr todo el proceso. Sin embargo con el solo 
decreto el ordenamiento ecológico de Tecamachalco es ya un mandato ciudadano. 
Actualmente la Dirección de Desarrollo Urbano del Municipio toma como referencia el 
Ordenamiento ecológico para dar o negar permisos de construcción y de cambios de uso del 
suelo. 
Pero el Ordenamiento tendrá que pasar la prueba de la minería a cielo abierto un peligro 
latente en Tecamachalco. Hay dos concesiones mineras una de 200 hectáreas denominada 
“Erik”, expedida el 9 de marzo de 2004, para explotar oro, plata plomo cobre y Zinc, con el 
título de concesión 221640 a nombre de Oscar Orlanzini Bortolotti en el cerro el 
Techachales y la otra concesión denominada como “Erik II” y con el título, 215715 a 
nombre también de Oscar Orlanzini Bortolotti, expedida el 12 de marzo de 2002, de 615 
has, para manganeso ubicada junto a la anterior. Las concesiones abarcan todo el cerro del 
 
 
 
140 
 
Techachales cerro emblemático de la región, y hasta parte de la zona urbana tanto de 
Tecamachalco, como la de San Mateo Tlaixpan. (Información obtenida en línea de la 
Secretaria de Economía). 
El ordenamiento decreta a esa zona por su importancia cultural y ambiental, con la política 
ecológica de Conservación, donde se indica que ninguna actividad más que las existentes 
pueden realizarse en esta UGA. Las actividades existentes son las de conservación, porque 
actualmente se realizan trabajos de reforestación, y pueden realizarse actividades de 
turismo de baja carga, dado su valor cultural, es incompatible realizar alguna actividad de 
transformación; lo que si se permite es restaurarlo para conservar en mejor estado a una de 
las zonas de recarga más importante del municipio. 
En las últimas fechas, la población de Tlaixpan tiene la inquietud de que a pesar de la 
cancelación oficial de esas concesiones mineras pueden ser reactivadas, y con justa razón 
esa inquietud, ya que al investigar por Cupreder el término cancelación, en la Dirección de 
Minería dependiente a la Secretaria de Economía, se nos comentó, que se canceló porque 
quienes tienen las dos concesiones, no presento algún documento administrativo, que puede 
ser desde falta de un plano, el nombre de la razón social sea el incorrecto, falta de 
fotografías y otras cosas meramente de trámite y para presentarlo tiene 50 años para 
intentar revocar lo que una auditoria oficial encontró no cumplía administrativamente. 
Eso ha hecho que el ordenamiento se ha convertido en una herramienta social para la 
población, a pesar de que algunos vecinos permanecen escépticos sobre la efectividad de la 
herramienta legal que representa el Ordenamiento Ecológico ante el posible embate de las 
mineras; pero la gran mayoría de población informada, tiene gran esperanza de su 
efectividad para defender su territorio, todo depende de cómo la sociedad participe, y de 
como el Comité de Ordenamiento Ecológico tome su papel de guardián del territorio. 
El Comité de Ordenamiento ecológico tanto con su Órgano Ejecutivo, como en su Órgano 
Técnico ya ha tenido que emprender campaña de búsqueda de información y vertirla en las 
comunidades que lo solicitan, ha logrado por el momento que la Dirección de Desarrollo 
Urbano, declare públicamente que no hay permiso actual municipal para el funcionamiento 
de estas concesiones y por parte del Presidente Municipal se ha comprometido 
 
 
 
141 
 
públicamente a no dar ninguna autorización del cambio del uso del suelo si se lo solicitaran 
y eso es ya un “round” ganado; la batalla continua. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
142 
 
CAPITULO V 
CONCLUSIONES 
En este apartado final expresamos nuestras reflexiones basadas en las fuentes documentales 
revisadas y de legislación, así como en nuestra práctica y experiencia profesional en la 
elaboración de los ordenamientos ecológicos, no solamente en los anteriormente expuestos. 
Después de consultar la literatura sobre la ordenación del territorio, coincidimos de entrada 
con lo que plantean Hiernaux y Torres, (2008), expuesto en el capítulo I, sobre que la 
ordenación territorial en términos generales, sigue formando parte sólo del imaginario de 
los políticos y los técnicos que lo elaboran. La sociedad civil, sigue siendo pasiva y 
receptora de esos procesos de planificación; a la población hay que “ordenarle” lo que debe 
de hacer para un “desarrollo adecuado”, esa es la concepción que impera en la mayor parte 
del mundo. 
Incluso en Europa, donde los niveles de planificación son altamente participativos sigue 
habiendo esta concepción; la misma Carta Europea de Ordenación del Territorio cuya 
definición es la más influyente en el mundo, al definirla como; “…una disciplina científica, 
una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y 
global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del 
espacio según un concepto rector”. Este racionamiento deja a los “expertos”, y “tomadores 
de decisiones” la tarea de “desarrollar de manera adecuada un territorio”. Y solo en un 
apartado menciona que debe ser “democrática”, “…para asegurar la participación de la 
población afectada…”. Se da por entendido que una parte de la población será afectada y 
supeditada al interés de algún sector económico mayoritario o un “concepto rector”. 
En México, la definición del ordenamiento ecológico tiene esa misma lógica: “El 
Instrumento de Política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las 
actividadesproductivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la 
preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis 
de las tendencias de deterioro y las potencialidades del aprovechamiento de los mismos”. El 
planteamiento sigue plasmado de igual manera, es un instrumento de política pública donde 
a partir del análisis técnico se regula o induce a los actores sociales y económicos para 
“hacer lo correcto”. 
 
 
 
143 
 
La misma tendencia de conceptualización está presente en América Latina, (AL) hay copias de 
la Carta de la Europea de Ordenación de Territorio, o muy parecidas a las de México; en el 
presente trabajo se exponen varias definiciones tanto de gobiernos como de teóricos que 
abordan el tema. Podemos afirmar que la ordenación del territorio es un concepto aún en 
construcción, de carácter polisémico, como lo dice el colombiano Ángel Massiris, sujeto a 
diversas interpretaciones sin que exista una definición universal que satisfaga a todos. 
En general actualmente la Ordenación del Territorio y coincidiendo con Adrián Aguilar (1989), 
se puede sintetizar en cinco puntos centrales de lo que es en la práctica mundial y en el 
siguiente orden de importancia; 1. Se trata de una política de Estado. 2. Está contemplada como 
política a largo plazo. 3. Su instrumento básico es la planificación. 4. Debe conciliar el proceso 
de desarrollo económico con distintas formas de ocupación territorial. 5. Tiene como fin último 
elevar el nivel de vida de la población. Yo agregaría que todo lo anterior siempre dentro de la 
lógica del capital; todos los esquemas de planificación están orientados a reproducir el motor 
económico de la ganancia. Sin embargo hay casos como el de Cuetzalan, donde la población 
indígena en el ordenamiento municipal logra salir de esa lógica, planteándose otra posibilidad 
de convivir en un entorno sin la gran empresa. 
Nosotros sugerimos que si la ordenación del territorio es una política de Estado, concierne 
entonces a toda la sociedad a participar en ella, tanto al conjunto de las actividades económicas 
y a las actuaciones públicas. Por supuesto que como instrumento de planificación debe 
sujetarse a los procedimientos técnicos con la rigurosidad que el entorno científico lo permita. 
La experiencia de Cupreder nos dice si se someten los estudios realizados para la construcción 
del ordenamiento a evaluaciones externas por especialistas de la materia; esta práctica es un 
ejercicio que fortalece el proceso, no dejar ninguna duda técnica y transparentar la información 
a los que finalmente en consenso tomarán el destino de su territorio es decir los diversos actores 
de la sociedad civil, quien tendrá la última palabra de cómo quiere su entorno futuro a por lo 
menos 25 años. 
Con respecto a la experiencia de la planificación territorial, encontramos que sin duda algunos 
países de Europa, nos lleva cronológicamente varios años de ventaja; desde 1921 por ejemplo 
en Holanda se tuvo los planes de uso del suelo; en Francia desde 1949, se creó la Dirección 
general del Ordenamiento Territorial y un año después ya contaba con un Programa Nacional 
 
 
 
144 
 
de Ordenamiento; en Italia en 1942 ya tenía en su legislación los Planes de Coordinación 
Regional; en Luxemburgo desde 1937 ya tenía su Ley de Ordenamiento de las Ciudades. 
Sin duda alguna, la participación social en la toma de decisiones como las de Holanda y Suiza, 
se deben al tamaño pequeño no sólo de territorio sino poblacional que tiene sus estructuras de 
gobierno equivalente a nuestros municipios, de 2,400 habitantes promedio por municipio en el 
caso de Suiza, y con una alta densidad de población mayor a los 450 habitantes por kilometro 
cuadrado, en comparación a México que su densidad promedio es de 57; otro característica es 
el nivel de educación, es determinante en el caso de Holanda pues el sistema de educación 
básica tiene un apartado de la toma de conciencia sobre el ordenamiento territorial. La escasez 
del territorio ha obligado tanto a la sociedad como al estado a tener como punto central la 
planificación. 
La Ordenación del territorio, como se le llama en Europa, se desarrolló al terminar la segunda 
guerra mundial, el proceso de reconstrucción se hizo necesario y es por eso que dentro de la 
lógica del capital se hacen indispensables los ordenamientos territoriales, que le permitan una 
reconstrucción más rápida y que se “distribuya” el territorio de acuerdo a la visión global del 
capital. 
Predomina en Europa el reconocimiento de los siguientes problemas concernientes al OT: 
Conflictos de uso de la tierra por incompatibilidad, aprovechamiento no sostenible de los 
recursos naturales, ocupación de áreas sujetas a amenazas naturales, desarrollo espacial de 
corredores viales, redes de transporte y de comunicaciones; expansión urbana desordenada, 
desequilibrios en el acceso a servicios públicos y sociales en áreas urbanas y rurales. 
Desequilibrios territoriales de la distribución de actividades y oportunidades de empleo; 
desequilibrios de la organización urbano-regional; desequilibrios en el desarrollo urbano y rural 
y sus interdependencias y elevación de la competitividad territorial. 
En general en Europa se reconoce que con las políticas de OT se pueden alcanzar los siguientes 
logros: la definición de los mejores usos de los espacios de acuerdo con las potencialidades y 
limitantes presentes en el territorio; la orientación de los procesos de urbanización, 
industrialización y desconcentración económica; una distribución equilibrada en el territorio de 
las actividades y usos del suelo; la articulación e integración del territorio tanto internamente 
como con el exterior una mayor habitabilidad del medio rural; la protección del patrimonio 
 
 
 
145 
 
natural y cultural; la prevención de desastres de origen natural y antrópico; el fortalecimiento 
de la competitividad de los territorios; Una red urbana equilibrada en su distribución espacial y 
de tamaños; una organización del espacio urbano más funcional y acorde con el desarrollo 
humano sostenible; la localización óptima de las infraestructuras, equipamientos y servicios; 
una mejor localización de las instalaciones productivas y como fin máximo el bienestar para la 
población. 
Un elemento característico de Europa, es que la construcción de estos instrumentos de 
planificación en lo que a tiempo respecta, generalmente van desde los tres años hasta los cinco 
para lograr el consenso ciudadano y de estudios necesarios. Lo que hace que los estudios 
puedan ser más rigurosos y sometidos a una mayor opinión. 
En AL la planeación en general se comenzó a plantear desde los años de 1960 del siglo XX y 
ha evolucionado, con variantes como planificación regional, urbana y económica; sin embargo 
la planificación territorial y ambiental son de reciente presencia a finales de los años de 1970 e 
inicios de la década de 1980, cuando se presentó como política pública. 
En Colombia se promulgó el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de 
Protección al Medio Ambiente en 1974, y fue el país pionero en entrar al tema ambiental-
territorial. El sustento de esa primera visión, de AL fue el enfoque del "ecodesarrollo", término 
acuñado por Maurice Strong (1973). para dar a entender una idea de desarrollo económico y 
social que tomara en cuenta la variable ambiental. Este enfoque fue pasajero, pues rápidamente 
fue absorbido por el concepto de desarrollo sustentable impulsado a partir del Informe 
Brundtland "Acción para un Futuro Común" en 1987. México influenciado por este enfoque en 
1988, aprobó Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, donde se 
implementa por primera vez el Ordenamiento Ecológico, en un entorno de liberación y 
globalización. 
Posterior a este informe y previo a la Cumbre de Río de 1992, los países latinoamericanos 
realizaron esfuerzospara elaborar una visión de conjunto acerca del problema del desarrollo y 
el medio ambiente. En efecto, con el auspicio del PNUD y el BID se conformó en 1989 una 
comisión encargada de elaborar dicha visión para ser presentada en la Cumbre de Río, 
conformada por representantes de distintos países latinoamericanos. El documento final de este 
trabajo se conoció en 1990 bajo el título de Nuestra Propia Agenda sobre Desarrollo y Medio 
 
 
 
146 
 
Ambiente, en el cual se hace un diagnóstico de la realidad latinoamericana y se proponen las 
bases para la construcción de la estrategia de desarrollo sustentable. 
Las bases de ese documento la constituyen siete grandes líneas: a) la erradicación de la 
pobreza, b) el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, c) la ordenación del 
territorio, d) el desarrollo tecnológico compatible con la realidad social y natural, e) Una nueva 
estrategia económica y social, f) La organización y movilización social, y g) La reforma del 
Estado (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, 1991). 
Por la tendencia ambientalista como la moda administrativa y por los acuerdos internacionales 
tomados en los años noventa se inicia en los países latinoamericanos la elaboración de planes 
de ordenación y la elaboración de regulaciones jurídicas las cuales a pesar de que reconocían la 
transversabilidad e intersectorialidad del ordenamiento del territorio e involucraban elementos 
de planificación ambiental y urbano-regional no resolvieron la necesidad de concurrencia de los 
planes ambientales, socioeconómicos y urbanísticos, según el ámbito de actuación; es decir no 
“ordenaron a las instituciones“ presentándose, situaciones conflictivas derivadas del hecho de 
que cada uno de estos planes estaba soportado por normas legales distintas, concebidas 
independientemente. 
De esta forma encontramos que en varios países las leyes son ambiguas, y los márgenes de las 
competencias no están claras, lo que hace que hayan vacios de poder y los niveles de 
competencia y confluencia se traslapen como el caso de Colombia, Venezuela, Argentina, 
Honduras y el caso de México donde por una parte la ordenación Urbana la atiende la 
Secretaria de Desarrollo Social y la ordenación Ambiental sea la Secretaria del Medio 
Ambiente y Recursos Naturales. 
Encontramos actualmente en la mayoría de los casos una paradoja; por una parte existe todo un 
“desorden legal”, y por la otra la intensión de “ordenar el territorio”. La ausencia de una 
política coherente que integre transversalmente lo legal da como resultado que los territorios 
nacionales están asumiendo un orden dictado directamente por la lógica del capital. El capital 
no opera con criterios territoriales ni ambientales sino de rentabilidad. 
Un caso concreto de esta lógica es la experiencia vivida en el Cupreder con el gasoducto del 
llamado Proyecto Integral Morelos (PIM) que consiste en la construcción de un gasoducto de 
160 kilómetros. de distancia y dos termoeléctricas. La empresa distribuidora de gas (ahora 
 
 
 
147 
 
Elecnor de capital español, antes con otras denominaciones) lograron primero retrasar y luego 
modificar las Unidades de Gestión Ambiental y por Riesgo Eruptivo del Ordenamiento 
Ecológico de la Región del Popocatépetl en el estado de Morelos, donde se había consensuado 
con la población y técnicamente sustentado, que la zona de Huesca en el municipio de 
Yecapixtla, es incompatible con la instalación o construcción de infraestructura que motive el 
crecimiento urbano en zonas de peligro y de estrategia ecológica; aun así se autorizó la 
construcción el proyecto en plena zona de riesgo, entre otras secretarias por la misma Semarnat, 
encargada de vigilar y aplicar los Ordenamientos; ahora el gasoducto tiene una controversia 
legal. 
Si bien es cierto puede existir una complementariedad entre el interés privado y social así 
como con los objetivos de la ordenación del territorio, como el caso de Cuetzalan; que son 
algunos agentes económicos privados locales entre otros, quienes demandan las 
regulaciones del territorio para continuar su reproducción. En el contexto macro las grandes 
empresas prefieren “negociar” con el gobierno que sentarse a consensuar con la población. 
La experiencia propia del Cupreder con la empresa Cemex en el municipio de 
Cuauhtinchan, donde simplemente corrompieron al presidente municipal e intentaron 
hacerlo con nosotros, para evitar el decreto del Ordenamiento Ecológico Municipal, es un 
ejemplo claro de los mecanismos legales que dan plena facultad exclusiva a los cabildos 
generalmente controlados por el presidente municipal en nuestro país, y no hay la consulta 
ciudadana como máxima expresión de mandato en rango constitucional. 
Por otra parte, es común en los países latinoamericanos que los actores poderosos 
presionen sobre los agentes planificadores para inducir cambios en los usos del suelo en 
una dirección favorable a sus intereses individuales. También es común que los agentes 
planificadores sean proclives a actuar en función dichas presiones. El carácter integrador de 
la ordenación del territorio exige un compromiso con el apoyo a la participación social y a 
la concertación como forma de hacer de la ordenación un proceso de construcción colectiva 
del uso y ocupación deseado del territorio y no sólo del capital. 
En algunos casos dichas regulaciones se complementan con los intereses del inversionista. 
Esto ocurrió en el proceso de ordenamiento de la cuenca de Valle de Bravo (Estado de 
México), donde el interés común de los propietarios de viviendas campestres en dicha 
 
 
 
148 
 
región, así como de los inversionistas del sector turístico, las entidades gubernativas, las 
ONG ambientales y algunas fuerzas sociales de ejidatarios y comuneros para realizar 
esfuerzos conjuntos en pro de un ordenamiento de la cuenca que controle el progresivo 
deterioro ambiental de la misma y garantice la calidad ambiental (servicios ambientales) y 
productividad de la región en el largo plazo. O el caso de Cuetzalan, donde los hoteleros se 
sumaron a la propuesta ciudadana; esto es posible por una simple razón, algunos sectores 
establecidos generalmente se han identificado con la población y su lógica es permanecer 
en ese territorio, lo que no pasa con las grandes empresas que llegan a los territorios y no se 
identifican con la población, sino su tendencia es a imponer un sistema de explotación para 
sacar ganancias al exterior de la región. 
En general los países latinoamericanos enfrentan serios obstáculos para hacer posible el 
trabajo articulado y coordinado que demanda la visión global del ordenamiento del 
territorio. Obstáculos que además de la inexistencia o debilidad de la organización 
institucional para la gestión, incluye la inexperiencia en el trabajo interinstitucional y la 
tendencia a pensar el territorio desde una perspectiva sectorial; así como la ausencia de una 
cultura del trabajo coordinado, interdisciplinario y abierto, que facilite el intercambio fluido 
de información entre los distintos organismos que participan en la gestión en un mismo 
ámbito territorial y entre los distintos ámbitos, así como la sinergia asociada a la 
complementación de acciones y que evite la entropía de información y duplicidad de 
esfuerzos, propia de las actuaciones descoordinadas y desarticuladas que han predominado 
en la evolución de las distintas formas de planificación. 
Del mismo modo, es común en México los “celos” de las instituciones en relación con sus 
competencias y con la información que cada entidad produce, obstaculizando la 
transferencia de información y la posibilidad de estandarizar indicadores, escalas, etc., 
situación que afecta seriamente la elaboración de productos diagnósticos integrados 
requeridos como apoyo a la toma de decisiones para la ordenación del territorio. Lo 
primero que hay que “ordenar” son lasfunciones y concurrencias de las dependencias de 
gobierno. Además de las inconsistencias que en materia de información podemos encontrar 
en la información generada por cada institución. 
 
 
 
149 
 
Desde el punto de vista de la participación social, toda la normatividad vigente da espacio a 
la observación y sugerencia de la ciudadanía a ser tomada en cuenta para los 
ordenamientos, pero se limita en su generalidad a validar o a una consulta final y esta no es 
muy clara cuando se presenta un caso donde la sociedad civil no acepte ese modelo de 
planificación impuesto por los políticos y por los “técnicos que la elaboran”, en general el 
ordenamiento territorial sigue siendo vertical, aun cuando la Ley da la facultad de poder 
frenar la iniciativa de algo contrario al interés popular. 
En México se acepta la participación social incluso constitucionalmente; la misma 
LGEEPA, tiene un apartado sobre ella, sin embargo en los ordenamientos promovidos por 
las autoridades de los tres niveles de gobierno no se anima a los consultores a exigir este 
mandato y la misma población en la mayoría de los casos desconfía de estos mecanismos 
por la cultura de la simulación gubernamental muy arraigada. Mucho menos se pide la 
participación social en la construcción de todo el proceso como un requisito, e incluso hasta 
se cuestionó en los casos de los ordenamientos realizados por el Cupreder, por personal 
administrativo de la Semarnat, en el caso del Programa de Ordenamiento Territorial del 
volcán Popocatépetl, donde se dijo que se había “abusado de la consulta” y lo mismo en el 
de Cuetzalan, porque “retardaba” el proceso de elaboración. 
Otra de las características de los ordenamientos vigentes en AL es; ¿quien se encarga de 
vigilar estos programas?, en su generalidad son las dependencias de protección al ambiente, 
de agricultura, de desarrollo social y muy pocos de planificación, o al mismo tiempo todas 
en una parte lo que hace que las responsabilidades se diluyan y las competencias se anulen 
o se entre en controversia y mucho menos se da cabida a ojos ciudadanos 
institucionalizados para la supervisión. Solo Colombia y Cuba hasta inicios del año 2000 
tenían el control las dependencias de Economía y desarrollo social en coordinación con las 
de planificación, en el tema de dirigir toda la planificación territorial. 
En general en AL no existe una organización administrativa que favorezca la gestión 
integral de los ordenamientos del territorio, la cual se realiza a partir de sistemas 
institucionales sectoriales. En este sentido es necesaria la implementación de un sistema 
jerarquizado de planificación en el que la planificación urbanística, ambiental y de 
desarrollo socioeconómico se vincule con la planificación territorial tanto en sentido 
 
 
 
150 
 
horizontal como vertical, garantizando de este modo la prevalencia de la gestión integral y 
el entendimiento del proceso de planificación como procedimiento de coordinación de 
actuaciones. 
El Ordenamientos Ecológico en México, aparece con la promulgación de la Ley General de 
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente el 28 de febrero de 1988 que a opinión de 
algunos expertos es señalada, como una referencia internacional. La LGEEPA aprobada se 
estructura en cuatro conceptos básicos: Política ecológica, manejo de los recursos naturales, 
protección al ambiente y participación social. 
¿Por qué urge planificar?: según el Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y 
Urbano (DOF 16 de diciembre 2013). En la década de 1980, México se convirtió en un país 
predominantemente urbano. Los datos demuestran que a partir de dicha década y hasta 
nuestros, días más de la mitad de la población mexicana ha habitado en las ciudades. 
Mientras que en 1900, el país contaba con solo 33 ciudades de más de 15 mil habitantes, en 
donde habitaban 1.4 millones de personas (10.4% de la población total), para la década de 
los ochenta, 36.7 millones de personas, que representaban más de la mitad de la población, 
residía en localidades urbanas. En el 2000 existían 343 ciudades, de más de 15 mil 
habitantes, las cuales alojaban a 66.6 millones de personas que representaban 63.3% de la 
población nacional; y finalmente, para el año 2010 el número de ciudades aumentó a 384, 
albergando 71.6% de la población total del país. Las tendencias indican que el proceso de 
urbanización continuará, aunque a menor velocidad que en las décadas anteriores, de 
manera que entre 2010 y 2030, la población urbana en México pasará de 71.6% a 83.2%. 
El proceso de urbanización tuvo serias consecuencias sobre la configuración de los 
asentamientos humanos urbanos y rurales en el país. Por un lado, el proceso migratorio y el 
crecimiento de las ciudades evidenciaron la insuficiencia de suelos y servicios para 
continuar la expansión, afectando en la mayoría de los casos a los ejidos y comunidades de 
las áreas rurales, que fueron absorbidos por la urbanización de manera, en la mayoría de los 
casos, irregular. Finalmente la lógica del capital promueve procesos de expulsión–atracción 
en un entorno de desigualdad. 
Aún en épocas recientes la inexistencia de suelo apto al interior de las ciudades y accesible 
para los sectores más desfavorecidos de la población, continúa siendo un factor que impulsa 
 
 
 
151 
 
el asentamiento de dicha población en zonas de riesgo. A nivel nacional, 11 % de las 
viviendas en localidades urbanas se ubican cerca o sobre el cauce de un río; 2.3 % se 
encuentra sobre rellenos sanitarios, cuevas o minas y 9% sobre barrancas. Las 
manifestaciones más dramáticas de la presencia de población en zonas de alto y muy alto 
riesgo se ven reflejadas en fenómenos como el hundimiento del terreno en calles y casas, 
reportado como un hecho frecuente en 4% de los hogares urbanos, cuarteaduras de muros 
por reblandecimiento reportado por 5% de los hogares y deslaves y derrumbes de cerros por 
lluvias reportado por 4%. 
Un segundo efecto del proceso de urbanización en México es la expansión 
desproporcionada de la mancha urbana. En las ciudades mexicanas el crecimiento del 
territorio urbano no siempre ha respondido a la tendencia del crecimiento poblacional. Así, 
mientras la población urbana se duplicó durante los últimos treinta años, la superficie 
urbana se multiplicó por seis. Otra faceta del proceso de urbanización en México, es el 
efecto de la dinámica de migración actual. El patrón de migración ha generado 
despoblamiento de muchas localidades y ciudades, al mismo tiempo que genera flujos 
importantes hacia los centros de población más dinámicos. Este fenómeno se ha vuelto muy 
notorio y ha impactado, tanto al ámbito rural como al urbano, incluyendo a las grandes 
zonas metropolitanas que décadas atrás fueron polos de atracción para la población. (DOF 
16 de diciembre 2013). 
Entre 2000 y 2010, municipios de zonas metropolitanas de gran importancia perdieron 
población; en el caso de la Zona Metropolitana del Valle de México, el municipio de 
Jaltenco, fue el que resintió la mayor pérdida con un decremento de 16.7%. También 
destacan los municipios de Nezahualcóyotl y Tlalnepantla de Baz con pérdidas 
equivalentes a 9.4% y 7.9% de su población, respectivamente. En el Distrito Federal, las 
delegaciones de Azcapotzalco, Coyoacán, Gustavo A. Madero, Iztacalco y Venustiano 
Carranza, tuvieron tasas de crecimiento negativas, siendo Venustiano Carranza la de mayor 
pérdida de población. Otras ciudades también perdieron población durante el periodo. 
Destacan los municipios de Guadalajara que tuvo una pérdida de 9.1% y de San Nicolás de 
los Garza (10.8%), (DOF 16 de diciembre 2013). 
 
 
 
152 
 
Con los datos anteriores, se hace necesario inmediatamente iniciar con un planteamiento de 
ordenamiento del territorio en el país, que lleve a cabo acciones horizontales en la toma de 
decisiones, ya que de lo contrario la generación de desastres serácada vez mayor, y los 
costos sociales y económicos que los gobiernos enfrenten serán tema diario en lo futuro. 
Actualmente existe el OEGT (Ordenamiento Ecológico General del Territorio) que se 
complementa con 60 y 40 ordenamientos locales y regionales decretados, respectivamente, 
que cubren alrededor del 40% del territorio, por lo que una buena parte de éste aún no 
cuenta con un instrumento legal que compatibilice las actividades productivas con la 
conservación de los ecosistemas. A la fecha existen también en el país dos ordenamientos 
ecológicos marinos decretados que cubren poco más de 124 millones de hectáreas. 
Cuando se trata de ordenamientos que realmente pueden tener una repercusión en el control 
del uso del suelo, la experiencia del Cupreder indica que solo son los ordenamientos locales 
los que tienen ese “poder” no solo legal, sino ciudadano porque permite defender lo 
asignado por todos los sectores de un municipio. El Ordenamiento local o municipal, es el 
único cuando se arma con todos los sectores involucrados en el territorio, que logra 
operarse fundamentado del artículo 115 constitucional, que faculta a los ayuntamientos a 
regular el uso del suelo. 
El resto de los ordenamientos, tanto el General, como los estatales o los Regionales solo 
“son llamados a misa” quien quiere los respeta y no hay instancias directas de gobierno que 
les faculte para realmente defender lo planteado. Aunque tenemos que aclarar que en el 
caso de los regionales, si existen convenios de “coordinación” entre los estados y 
municipios con la federación, la Ley de Planeación (capitulo V) da el carácter de 
obligatoriedad a los establecido en estos Ordenamientos. La Ley define que los municipales 
son normativos, el resto solo son “inductivos”. 
Contar con un instrumento de planeación territorial es de primordial importancia para 
identificar, prevenir y revertir los procesos de deterioro ambiental, como la escasez y 
contaminación del agua, la afectación y pérdida de especies de flora y fauna, la degradación 
del suelo y la pérdida de la cobertura vegetal, entre otros, además de disminuir la 
vulnerabilidad de las poblaciones humanas ante eventuales desastres mal llamados 
naturales. El OE busca un equilibrio entre las actividades productivas y la protección de los 
 
 
 
153 
 
recursos naturales. Por ello, uno de los principales retos del ordenamiento ecológico es 
armonizar las actividades de todos los sectores entre sí y con el medio ambiente y el 
Ordenamiento Ecológico Municipal o Local, permite lograr eso. En el caso de Cuetzalan, se 
logró entender las cualidades más abstractas del territorio, como el valor escénico del 
paisaje, la cultura y la cosmovisión indígena del uso del territorio, por un proceso nacido 
desde “abajo”, ayudado por el trabajo previo de algunas décadas de las organizaciones 
sociales existentes. 
Actualmente en nuestro país, el ordenamiento ecológico no es el único instrumento del que 
disponen los ciudadanos y municipios para planear y regular las actividades productivas y 
el uso del suelo. Los PMDUS, que regulan el uso del suelo dentro de los centros de 
población, son otro elemento. En este sentido, es indispensable que ambos instrumentos 
sean compatibles y estén dirigidos al fomento del desarrollo sustentable municipal, 
entendiéndose como desarrollo a lo que ellos definan como tal y para lograr la integralidad 
de estos dos ordenamientos es importante integrar un tercer instrumento más, aunque 
administrativo se convierte en una referencia en el conocimiento técnico del territorio; nos 
referimos a integrar el Atlas de Riesgo; si estos 3 instrumentos se logran empatar de manera 
transparente y consensuada, el instrumento, realmente da los resultados esperados. El caso 
de Cuetzalan y Tecamachalco están construidos con estos 3 elementos administrativos. 
De nuestra experiencia en los últimos dos ordenamientos ecológicos municipales, tanto el 
de Cuetzalan iniciado en 2008 y concluido a finales de 2010 y el de Tecamachalco, iniciado 
en marzo de 2011 y terminado el febrero de 2014; podemos concluir lo siguiente: a 
diferencia de otros “consultores” como les llama la ley, al equipo técnico que lo elabora, el 
Cupreder tarda en promedio 2.5 años para tener un Programa de Ordenamiento Integral. 
Generalmente se realizan en un ejercicio fiscal de un año, lo que hace la diferencia en la 
profundidad de los estudios requeridos. En el caso del estado de Morelos en el año 2007, se 
llegó al extremo de realizarlos en solo 3 meses y decretarlos como estuvieran, y con 
consultores “recomendados”, que simultáneamente realizaban varios trabajos. Finalmente 
estos consultores son empresas que se mueven, también en una lógica de la ganancia. 
Una de nuestras características en estos procesos, es que desde que inicia la etapa de la 
caracterización, se hace a la par que el contacto con la ciudadanía, para ir construyendo una 
 
 
 
154 
 
base social que entienda todo el proceso, lo haga suyo y la concepción del proceso la 
divulgue. En Tecamachalco al plantear la idea a los regidores de que debería de buscarse a 
la sociedad civil, estos en su totalidad decían, “eso será muy difícil, aquí en Tecamachalco 
la gente no participa, y juntar a mas de 50 personas para que vigile el territorio va hacer 
imposible”; después de visitar las comunidades identificar líderes locales, los sectores 
económicos y los grupos de interesados en cuidar su territorio, acudir a sus reuniones, 
despejar dudas e ir dando resultados de los estudios en proceso por parte de los 10 
especialistas de Cupreder, la población termina identificándose con el tema de la 
investigación y sus aportes son fundamentales a la hora de intercambiar puntos de vista, lo 
que permitió conformar en asambleas a los miembros del COET (Comité de Ordenamiento 
Ecológico de Tecamachalco). 
En el Cupreder existe una tesis, cuando de trabajo de campo se trata, para nosotros todos 
los habitantes comunes tienen algo que aportar, la palabra de nosotros los externos 
“expertos universitarios” no es la del conocimiento total, se les hace saber que sólo 
conocemos una parte, las otras partes del conocimiento del territorio la conocen ellos, y que 
es necesario compartir información, le llamamos a esta concepción “intercambio de 
saberes”, todos aportan, lo que hace que al ver el producto final se sientan parte del proceso 
y por lo tanto defiendan lo que ellos y otros vecinos construyeron. 
Ese proceso de empoderamiento local y de conocimiento de su entorno, hace fuerte al 
proceso de elaboración. Muchos ciudadanos abandonan el proceso por varias razones, pero 
finalmente saben de lo que se trata y están pendiente de los avances. Es muy común 
encontrar que los que más se oponen a la construcción del modelo de ordenamiento al 
inicio del proceso, generalmente profesionistas, terminen siendo los principales promotores 
y defensores de esta herramienta ciudadana; el caso del Biólogo Luis Enrique Fernández 
Lomelí, de Cuetzalan, quien fue uno de los principales escépticos de los alcances de este 
instrumento legal, ahora es el presidente del órgano técnico del Comité de Ordenamiento 
Territorial integral de Cuetzalan (COTIC). Lo mismo pasó con el Geólogo Salvador 
Fernández Becerra en Tecamachalco, que no sólo fue escéptico sino además cuestionó 
severamente públicamente la iniciativa, actualmente tiene el cargo también de presidente 
del órgano técnico del COET. 
 
 
 
155 
 
La experiencia también nos dice que la autoridad municipal generalmente no tiene la 
aceptación de toda la sociedad, aunque haya llegado al cargo con márgenes de popularidad 
alta, es ahí donde la imagen universitaria del Cupreder ha contribuido de manera importante 
en todos los procesos, porque la identifican como apartidista. Las poblaciones no creen en 
los partidos y eso ha hecho que por lo menos en los dos casos expuestos, Cupreder termine 
siendo elfactor de mediación en los conflictos de interés cuando se llega a la etapa de 
asignar los usos de suelo y donde se tiene que discutir en manera abierta los daños y 
regulaciones de algunos sectores económicos. 
En Cuetzalan, el Cupreder jugó un papel de integración fundamental para lograr aglutinar 
los intereses colectivos ante que los de sector y de las diferentes posiciones de las 
organizaciones sociales que impulsaron el Ordenamiento. En Tecamachalco al final del 
proceso Cupreder convocaba a solicitud del Ayuntamiento para garantizar la credibilidad 
del proceso. 
Es necesario aclarar, que de las dos experiencias del Cupreder expuestas en el presente 
trabajo, encontramos que hay diferencias sociales y económicas muy marcadas, Cuetzalan 
es un municipio integrado como comunidad indígena, con intereses sociales más comunes; 
en el caso de Tecamachalco, la diversidad de intereses sociales y económicos es marcada, 
la lógica de la ganancia está más impregnada en sus habitantes, no obstante cuando se logra 
plantear con transparencia un proceso de ordenamiento ecológico, se demostró que se 
puede lograr una política pública emanada desde la misma población, la única condición es 
que haya voluntad política por parte de las autoridades municipales. 
Otro de los puntos centrales en la construcción de los ordenamientos ecológicos 
municipales, es la apertura técnica que el Cupreder tiene para validar todo el proceso, una 
vez que se alcanza un resultado se somete a la opinión técnica de especialistas externos, lo 
que ha valido tener observaciones y aportaciones; en el caso del Ordenamiento del volcán 
Popocatépetl y su zona de influencia se contó con la validación no sólo de las comunidades 
con 81 talleres, sino también de expertos en la materia y dependencias de gobierno, lo que 
se catalogó por directivos de Semarnat como un “abuso de la consulta” lo que nosotros 
aclaramos que no solo fue consulta, sino fue parte de la construcción del Modelo. 
 
 
 
156 
 
Un aporte de apertura por parte de Cupreder, es que cuando no se tiene a los expertos en 
algún tema en específico; se conviene con otras instancias de la propia universidad o 
universidades y especialistas para lograr los objetivos, y no improvisar estudios: casos 
concretos como el de la Facultad de Biología de la UNAM para el caso del Programa de 
Ordenamiento Regional del Popocatépetl; el caso de cambio de uso del suelo a personal 
capacitado de INEGI en casi todos los ordenamientos; expertos de sismología egresados de 
la UNAM para Tecamachalco. Y otros como el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua 
(IMTA). 
Uno de los puntos centrales que el Cupreder ha logrado a lo largo de estos años, es 
consolidar un equipo en trabajo social dedicado a realizar talleres con los diferentes 
sectores económicos y sociales, así como capacidad de negociación ante los diferentes 
intereses locales lo que ha permitido lograr sentar a la mesa de negociaciones a los sectores 
con conflictos en el uso del suelo. Además este equipo se ha convertido en ser divulgadores 
de los aportes de los especialistas técnicos, bajando la información a lenguajes más 
accesibles a la población, necesarios para la toma de decisiones. 
Si bien es cierto que los dos ordenamientos mencionados legalmente son de tipo ecológico, 
tienen el concepto de la integralidad porque, suman y compatibilizan con los otros 
instrumentos legales con que cuenta el Municipio, el Programa Municipal de Desarrollo 
Urbano Sustentable y el Atlas de Riesgo, lo que los hace ser una herramienta integral de 
ordenamiento territorial. 
Finalmente podemos decir que en el entendimiento de que el ordenamiento territorial es un 
conjunto de medidas y acciones públicas mediante las cuales la sociedad adapta la 
organización del espacio a las necesidades de los procesos económicos y sociales que 
operan sobre el territorio. En tal sentido, no es comprensible concebir el OE independiente 
de la política económica, social y ambiental. Por su propia naturaleza el OT es una política 
integral, lo que exige una estructura institucional jerarquizada por donde fluyan las 
directrices y se coordinen las acciones ordenadoras. 
Concluyendo podemos decir, que lo que impera en los ordenamientos actuales, es la 
sumisión al mercado y a los intereses políticos, esta ha sido la constante cuando de 
planificación hablamos, y además encontramos que cuando en nuestro país se intenta 
 
 
 
157 
 
planificar, todos los programas sectoriales intentan zonificar regiones de manera nada 
integral cayendo en el mundo burocrático, es decir un “desorden” institucionalizado en los 
ordenamientos. 
El proceso de la ordenación territorial deberá emigrar en lo futuro al desarrollo de una 
actitud abierta y solidaria en las instituciones involucradas, desde diversas funciones, lo que 
implica: intercambio de información, trabajo interinstitucional, cooperación, a integración y 
armonización de la legislación de incidencia territorial; el fortalecimiento de la 
participación social en la formulación de los planes; la consolidación del carácter 
prospectivo de visión de futuro y largo plazo. 
Transparentar los procedimientos de planificación y de la información, así como abrir 
canales de intercambio de saberes entre: los que conocen la ley y administran el estado por 
una parte; los que tienen el conocimiento técnico-científico por otra; y la población en 
general quien dará el voto de calidad ante lo que quiere y desea de su territorio es la 
propuesta que dejamos y que ha resultado ser eficiente en nuestra experiencia. 
Se deberán superar los sesgos urbanista, ambientalista y político-administrativo del 
ordenamiento territorial actual. Implementar el fortalecimiento de las instituciones 
científico técnicas productoras de información geográfica y territorial y apoyo a la 
elaboración de estándares técnicos de manejo de información espacial tanto como 
indicadores y escalas, e implementación de sistemas de información geográfica que 
faciliten el intercambio y uso eficiente de la información. 
El ordenamiento territorial debe dejar de ser solo imaginario de los políticos y expertos, el 
reto para los que impulsamos este concepto es que hagamos condiciones para que lo tomen 
los ciudadanos para lograr un mundo más igualitario, donde todos seamos tomados en 
cuenta. Lo difícil será alcanzar esa conciencia de participación para alcanzar la toma de 
decisiones y sólo a los ciudadanos nos corresponde alcanzarla. La participación no se da 
por decreto, parafraseando al General Emiliano Zapata, la “toma de decisiones será de 
quien la trabaje”. 
 
 
 
 
 
158 
 
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http://www.sgm.gob.mx/pdfs/PUEBLA.pdf
 
 
 
163 
 
ANEXOS 
 
Anexo A. Conceptos de ordenación territorial, Tomado de Massiris 2002. 
 
 
 
 
164 
 
Anexo B. Algunos hitos en la evolución de la política de OT en los países de AL (Massiris, 2002) 
 
 
 
 
165 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
166 
 
Anexo C. Concepto de ordenación del territorio algunos países de AL (Massiris, 2002) 
 
 
 
167 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
168 
 
Anexo D. Ubicación del Municipio de Cuetzalan del Progreso, Puebla. México 
 
Fuente: Elaboración Carlos Tovar González, con datos de Cupreder 
 
 
 
169 
 
Anexo E. Ubicación del municipio de Tecamachalco Puebla, México. 
 
Fuente: Elaboración, Carlos Tovar González, con datos de Cupreder 
 
 
 
170 
 
Anexo F. Mapas comparativos de usos de suelo 1979-2009, municipio de Cuetzalan del Progreso. 
 
Fuente: Elaboración, Carlos Tovar González, con datos de Cupreder. 
 
 
 
171 
 
Anexo G. Mapas comparativos de cambio de uso del suelo 1974-2012, Tecamachalco Puebla, México. 
 
Fuente: Elaboración Carlos Tovar González, con datos de Cupreder 
 
 
 
172 
 
Anexo H. Zona de estudio en sentido amplio y zona de estudio en sentido estricto, Cuetzalan yTecamachalco. 
 
Fuente. Elaboración Carlos Tovar Gonzales con datos de Cupreder